云南，不讓一個兄弟民族掉隊
來源：《中國民族》2010-02-10 09:05
云南是一個多民族的邊疆省份，少數(shù)民族人口1530多萬，占全省總?cè)丝诘?/3。其中人口在10萬人以下的較少民族有獨龍、德昂、基諾、怒、阿昌、普米、布朗等7個民族，主要聚居在邊境山區(qū)9個州市、31個縣（市、區(qū)）的175個行政村、1407個自然村，大多屬于“直過”民族（直接從原始社會末期過渡到社會主義社會）。新中國成立后，在黨的民族政策指引下，人口較少民族在政治上實現(xiàn)了平等，經(jīng)濟社會和群眾生產(chǎn)生活發(fā)生了顯著變化。但由于歷史、自然等原因，這些民族經(jīng)濟社會發(fā)展總體水平比較低。
2005年，國家出臺《扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃（2005-2010年）》，云南省委、省政府結(jié)合云南實際，按照“四通五有三達(dá)到”的目標(biāo)任務(wù)，及時制定了《云南省扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃（2006-2010年）》和相關(guān)的政策措施，把加快人口較少民族發(fā)展作為云南全面建設(shè)小康社會的一項重要任務(wù)，采取特殊政策措施，不斷加大扶持力度，有力地促進(jìn)了人口較少民族地區(qū)經(jīng)濟社會的全面發(fā)展。
起步早，成效顯著
從上世紀(jì)90年代后期開始，云南省就按照分類指導(dǎo)，因地制宜，因族舉措的原則，采取“一山一策、一村一策、一族多策”等措施，由省民委牽頭組織對獨龍江、布朗山、基諾山、三臺山鄉(xiāng)等7個人口較少民族較為集中的聚居地進(jìn)行調(diào)研。
1999-2002年省民委派出工作隊員常駐獨龍江鄉(xiāng)，每年從民族專項資金中安排100萬元幫助獨龍江鄉(xiāng)發(fā)展。1999年在國家交通部的支持下，投資1億多元修通了貢山縣城至獨龍江鄉(xiāng)96公里的公路，結(jié)束了新中國成立后，云南省最后一個不通公路的鄉(xiāng)的歷史。
2000年，在國家扶貧辦和省級有關(guān)部門的支持下，投資7000多萬元，對景洪市基諾山、勐?？h布朗山，簡稱“兩山”進(jìn)行綜合扶貧開發(fā)，使“兩鄉(xiāng)”農(nóng)民人均純收入顯著提高。特別是2001年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于扶持人口較少民族發(fā)展問題的復(fù)函》下發(fā)后，省民委形成調(diào)研報告上報省政府，2002年省委、省政府制定下發(fā)了《關(guān)于采取特殊措施加快我省7個人口較少特有民族脫貧發(fā)展步伐的通知》，在全國率先提出了從2002年起至2010年，在7個人口較少民族聚居的175個行政村實施“溫飽和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科教、民族文化、人才培養(yǎng)”等5項工程，最終實現(xiàn)“四通五有一消除”（村村通路、通電、通水、通廣播電視，覆蓋人口達(dá)85％以上，所有農(nóng)戶和群眾有房住、有衣穿、有飯吃、有錢用、有書讀，基本消除農(nóng)戶和學(xué)校的茅草房及危房）的目標(biāo)。
2005年，黨中央、國務(wù)院做出扶持人口較少民族發(fā)展的重大決策，國家編制了《扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃》(2005一2010年），在省委、省政府的領(lǐng)導(dǎo)下，省民委會同省發(fā)改委、省財政廳、省扶貧辦和人民銀行昆明中心支行編制了2006-2010年《云南省扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃》。按照國家發(fā)改委和國家民委的要求，2006年3月省發(fā)改委和省民委共同編制了《云南省扶持人口較少民族專項建設(shè)規(guī)劃》上報國家發(fā)改委和國家民委批準(zhǔn)；2007年4月，省政府成立了“云南省扶持人口較少民族發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由分管副省長任組長，省級15個部門為成員，至此，扶持人口較少民族發(fā)展工作由省民委部門行為上升到省委、省政府和國家行為，有關(guān)州市縣也相應(yīng)成立領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，形成了上下聯(lián)動，統(tǒng)一協(xié)調(diào)的良好局面。
截至2008年底，云南省共投入國家、省級和上海市對口幫扶資金11.65億元，人口較少民族聚居地區(qū)呈現(xiàn)出經(jīng)濟社會和諧發(fā)展的良好局面。群眾生產(chǎn)生活水平明顯提高。截至2008年底，人口較少民族聚居的175個村委會農(nóng)民人均純收入達(dá)1629元，比2005年增加783.3元，年均增長24.5%；11387戶農(nóng)戶住進(jìn)了安居房，告別了茅草房、權(quán)權(quán)房；8.75萬人擺脫了貧困，貧困發(fā)生率由2005年的56.3％降至2008年的27.2%；基礎(chǔ)設(shè)施不斷改善，在 175個人口較少民族聚居行政村中，174個村通了公路、167個村通了電、167個村能夠接收電視節(jié)目、171個村通了電話、172個村有清潔的飲用水；社會事業(yè)加J決發(fā)展，157個村有了文化室、172個村有了衛(wèi)生室。同時，把人口較少民族義務(wù)教育階段學(xué)生全部納入“兩免一補”政策實施范圍，對人口較少民族聚居的23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)各增加200名寄宿制高小學(xué)生指標(biāo)，以及普通高校招生保證每個民族至少有20人就讀高校民族預(yù)科等。
以規(guī)劃帶動整村推進(jìn)
實施《規(guī)劃》以來，云南省委、省政府圍繞“絕不讓任何一個兄弟民族在共同發(fā)展的道路上掉隊”的戰(zhàn)略目標(biāo)，堅持分類指導(dǎo)、因族舉措，因地制宜，采取了一系列特殊政策措施，加大對人口較少民族進(jìn)行扶持。主要做法有：
加強領(lǐng)導(dǎo)，健全機制。省委、省政府高度重視扶持人口較少民族發(fā)展工作，將扶持人口較少民族發(fā)展作為促進(jìn)科學(xué)發(fā)展、維護(hù)邊疆安寧、增進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、構(gòu)建和諧云南的重要內(nèi)容。成立扶持人口較少民族發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組，連續(xù)三年把扶持人口較少民族發(fā)展工作列入全省20項重要工作之一進(jìn)行督查并在涉及的相關(guān)州（市）、縣逐級成立領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，形成一級抓一級，層層抓落實的工作機制，使扶持人口較少民族發(fā)展工作始終置于各級各部門工作的重要位置，為加快人口較少民族聚居地區(qū)發(fā)展提供了有力的保障。
規(guī)劃先行，明確任務(wù)。根據(jù)國家《規(guī)劃》提出的總體目標(biāo)任務(wù)，分別制定了《云南省挾持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃（2006-2010年）》和《云南省扶持人口較少民族發(fā)展專項建設(shè)規(guī)劃》。人口較少民族聚居地區(qū)各級政府也按照規(guī)劃先行、分步實施的原則，結(jié)合各地實際，編制了以行政村為單位并延伸到自然村的發(fā)展規(guī)劃，確保扶持發(fā)展工作規(guī)范有序進(jìn)行。
形成合力，整村推進(jìn)。按照加強協(xié)調(diào)、整合資源，形成合力、整村推進(jìn)的原則，4年共投入資金約11.65億元。其中，投入 3.17億元，使規(guī)劃內(nèi)的1407個自然村全部實施了整村推進(jìn)；投入1.98億元，使規(guī)劃內(nèi)147個行政村的基礎(chǔ)設(shè)施條件得到有效改善；省級相關(guān)部門按照《規(guī)劃》確定的目標(biāo)任務(wù)，將人口較少民族聚居村的項目優(yōu)先納入年度計劃，共投入6.5億元，加大對人口較少民族的投入扶持。
立足根本，提高素質(zhì)。針對人口較少民族群眾平均受教育年限短、自我發(fā)展能力弱等狀況，采取開辦人口較少民族高中班和大中專班，落實好“兩免一補”政策，降分錄取政策，促進(jìn)人口較少民族教育發(fā)展。啟動了7個人口較少民族各建一個小型特色博物館項目，挖掘整理人口較少民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化。同時，高度重視人口較少民族干部和人才的培養(yǎng)選拔工作，采取放寬政策、破格錄用等特殊政策措施，確保了在省級部門都有了個人口較少民族擔(dān)任廳級領(lǐng)導(dǎo)干部；省人事廳還制定了7個人口較少民族在專業(yè)技術(shù)職稱評審中免試外語和計算機應(yīng)用能力考試的特殊政策。
加強合作，對口幫扶。自2006年上海市將幫扶云南省德昂族發(fā)展列為“十一五”滬滇合作重要內(nèi)容以來，上海市共投入幫扶資金2232萬元，云南省配套567萬元，圍繞解決德昂族群眾基本生產(chǎn)生活、基本教育、基本醫(yī)療，實施了45個自然村整村推進(jìn)等257個項目。上海市民宗委還廣泛動員社會力量開展幫扶活動，安排志愿者支教、支醫(yī)，不斷豐富幫扶內(nèi)容。經(jīng)過兩省市的共同努力，德昂族群眾的生產(chǎn)生活條件得到較大改善，精神面貌大為改觀。
強化管理，創(chuàng)新方法。建立信息化平臺，提高工作效率；建立統(tǒng)計監(jiān)測制度，定期匯總分析發(fā)展動態(tài)，為科學(xué)決策提供依據(jù)；加強項目資金管理，實行公示制、建檔立卡等，做到項目選擇尊重群眾意愿、項目實施有群眾參與，確保資金使用安全；創(chuàng)新發(fā)展模式，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目，實施滾動發(fā)展扶持，采取了成立發(fā)展基金、“放母還犢”、“周轉(zhuǎn)畜”等方式，使有限的資金發(fā)揮更大的效益。
加強監(jiān)測分析，強化考核驗收。根據(jù)國家要求，云南省制定了《實施云南省扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃考核驗收辦法》，采取縣級初驗、州市驗收、省級復(fù)驗的方式，強化對扶持發(fā)展的考核驗收。2008年11月，在各州市驗收的基礎(chǔ)上，省扶持人口較少民族發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室組織13家成員單位，分別由省民委、省發(fā)改委、省財政廳、省扶貧辦領(lǐng)導(dǎo)帶隊，分4個組深入到人口較少民族聚居的了個州（市）28個縣（市、區(qū)）的109個村委會、200多個自然村開展考核復(fù)驗。通過驗收，全省規(guī)劃內(nèi)109個村委會實現(xiàn)了“四通五有三達(dá)到”的目標(biāo)，超額完成了國家確定的51個村的驗收任務(wù)。
發(fā)展依然面臨諸多困難
經(jīng)過幾年的不懈努力，云南省扶持人口民族工作取得了一定成效。但由于基礎(chǔ)差、起點低、底子薄、生存環(huán)境惡劣、社會發(fā)育程度低等自然和社會原因，在加快人口較少民族聚居地區(qū)發(fā)展進(jìn)程中仍面臨諸多困難和問題。
發(fā)展差距大，貧困問題突出?？v向看，人口較少民族聚居地區(qū)有了較大發(fā)展，但橫向看，隨著全面建設(shè)小康社會的不斷深入，人口較少民族聚居地區(qū)與其他地區(qū)的發(fā)展差距大，貧困問題仍很突出。2005年，175個規(guī)劃村農(nóng)民人均純收入845.7元，比全省少1196.3元；2008年增長到1629元，比全省少1473元，差距拉大了276.7元。雖然貧困人口比例大幅下降，但由于貧困人口基數(shù)大，目前仍有8.75萬人還處于貧困線以下，其中絕對貧困人口6.3萬人，且返貧困率高，僅2008年就有9283人因災(zāi)或因病返貧。
基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，社會事業(yè)發(fā)展滯后。由于人口較少民族大多分散在邊境地區(qū)、偏遠(yuǎn)山區(qū)和峽谷地帶，建設(shè)成本高，國家安排的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)很難延伸和覆蓋到這些地區(qū)。截至2008年底，1407個自然村中，仍有222個不通公路、143個不通電、171個未解決飲水安全問題，有的村雖然修了便道，但基本處于晴通雨阻狀況；由于資金投入有限，先期扶持主要側(cè)重解決生產(chǎn)生活中的急難問題，教育文化衛(wèi)生等社會事業(yè)方面投入相對不足。到2008年底，仍有4個村委會不通電話，8個不能接收廣播電視節(jié)目，18個沒有文化室，3個沒有衛(wèi)生室。有些村雖有衛(wèi)生室但缺醫(yī)少藥，雖有學(xué)校但校舍簡陋破爛，師資力量不足，學(xué)生生活困難，輟學(xué)率高。另外，境外敵對勢力對邊境人口較少民族的宗教、文化滲透不斷加劇，毒品、艾滋病危害嚴(yán)重。
發(fā)展起點低，發(fā)展不平衡。由于發(fā)展基礎(chǔ)不一，起點不同，資金投入有限，人口較少民族村寨在扶持發(fā)展過程中參差不齊，發(fā)展不平衡。據(jù)統(tǒng)計，2008年底，175個村委會的農(nóng)民人均純收入，最高的村是4040元，最低的村僅712元，相差3328元。即使在同一行政村內(nèi)、自然村之間也存在較大差距。有些特殊困難，目前仍然缺乏有力的解決措施。如獨龍族聚居的獨龍江鄉(xiāng)，只有一條簡易山路通往縣城，96公里行車6個多小時，下雨時經(jīng)常塌方，還有半年被大雪阻斷；僅有的移動通信，只能覆蓋鄉(xiāng)政府附近，容納舊部手機使用。怒江傈僳族自治州90％以上的獨龍族、70％以上的怒族群眾仍處于整體貧困狀態(tài)，這些特殊困難地區(qū)靠常規(guī)扶持和局部投入很難徹底脫貧。
自我發(fā)展能力不足，脫貧基礎(chǔ)不牢。人口較少民族素質(zhì)型貧困問題突出，他們?nèi)匝匾u著傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活方式，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，當(dāng)家理財能力較弱，生產(chǎn)上以政府主導(dǎo)為主，群眾多數(shù)“不知道做什么”（沒有信息），“不知道怎么做”（沒有技術(shù)），“做了以后不知道怎么辦”（沒有拓展市場渠道的能力），抗風(fēng)險能力弱，脫貧基礎(chǔ)不牢。通過驗收的109個村中，有近1/4的村農(nóng)民人均純收入剛剛達(dá)到低收入線，存在較大返貧風(fēng)險。另外，扶持資金投入與現(xiàn)實需求的矛盾突出，目前投入的整村推進(jìn)資金，平均每村22.5萬元左右，人均994.6元，只能解決1一2個群眾最困難、最急需的項目，難以從根本上實現(xiàn)脫貧目標(biāo)。
站在新的歷史起點上，人口較少民族的后續(xù)扶持發(fā)展工作要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，緊緊圍繞各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展的主題，抓緊抓實。特別是要繼續(xù)加大政策支持力度；繼續(xù)加大資金投入力度，應(yīng)繼續(xù)設(shè)立“扶持人口較少民族發(fā)展專項資金”；繼續(xù)加大產(chǎn)業(yè)開發(fā)力度；繼續(xù)加大社會參與和對口幫扶的力度：繼續(xù)加大協(xié)調(diào)力度，用足、用夠、用活、用好中央和省制定的各項現(xiàn)行優(yōu)惠政策，把各項優(yōu)惠政策轉(zhuǎn)化為現(xiàn)時生產(chǎn)力，轉(zhuǎn)化為推動人口較少民族地區(qū)經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的強大動力。
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