宗教事務管理之路何去何從
2012年11月08日 來源：中國民族報 作者：馮玉軍
我國當代宗教事務管理經歷了一個變化發展的過程。新中國成立初期，我國面臨著非常復雜的宗教問題。1951年3月，中共中央發出《關于積極推進宗教革新運動的指示》，要求各地黨組織“團結宗教界最大多數，組織、發展和鞏固全國宗教界的反帝統一戰線”。隨后，中國天主教、基督教（新教）教徒開展了一系列在政治上割斷與帝國主義的聯系，實現教會自治、自養、自傳的“三自”愛國運動。1958年舉行的第五次全國宗教工作會議，正式提出宗教具有長期性、群眾性、民族性、國際性、復雜性，“五性論”由此成為全黨上下對宗教問題的根本認識和制定、貫徹宗教政策的理論依據。十一屆三中全會后，隨著改革開放政策的推行，黨的宗教工作也進入到一個新的時期。
1982年，中共中央印發了《關于我國社會主義時期宗教問題的基本觀點和基本政策》（即“19號文件”）。文件明確指出：“宗教問題上的矛盾已經主要是屬于人民內部的矛盾”，“尊重和保護宗教信仰自由，是黨對宗教問題的基本政策”，“使全體信教和不信教的群眾聯合起來，把他們的意志和力量集中到建設現代化的社會主義強國這個共同目標上來，這是我們貫徹執行宗教信仰自由政策，處理一切宗教問題的根本出發點和落腳點。”文件還首次提出要制定宗教法規的工作思路。
經過近10年的探索和研究，1991年，中共中央、國務院下發《關于進一步做好宗教工作若干問題的通知》（即“6號文件”），明確要求“依法對宗教事務進行管理”，使得全國范圍內的宗教立法工作迅速開展起來。1994年，《中華人民共和國境內外國人宗教活動管理規定》、《宗教活動場所管理條例》（現已廢止）頒布；2004年，第一部綜合性行政法規《宗教事務條例》由國務院頒布，以行政法規的形式為依法管理宗教事務提供了依據，我國管理宗教事務開始從政策主導向依法管理轉變；與此同時，各省、自治區、直轄市關于宗教事務管理方面的地方性法規、政府規章也陸續出臺，我國宗教立法初具規模。2007年，黨的十七大報告將宗教問題放在國家壯大愛國統一戰線的重要地位，指出“促進政黨關系、民族關系、宗教關系、階層關系、海內外同胞關系的和諧，對于增進團結、凝聚力量具有不可替代的作用”，全黨上下要“全面貫徹黨的宗教工作基本方針，充分發揮宗教界人士和信教群眾在促進經濟社會發展中的積極作用”。
總而言之，黨對宗教的認識，從最初主要防止國外敵對勢力的滲透到現在提倡充分發揮宗教界人士和信教群眾在促進經濟社會發展中的積極作用，實現了宗教方針政策的良性轉變。一直以來，黨和政府對宗教事務的管理始終保持著極大誠意，在實踐中不斷摸索最妥善的管理辦法，也確實遇到過不少困難。“19號文件”曾明確指出：“那種認為隨著社會主義制度的建立和經濟文化的一定程度的發展，宗教就會很快消亡的想法，是不現實的。那種認為依靠行政命令或其他強制手段，可以一舉消滅宗教的想法和做法，更是背離馬克思主義關于宗教問題的基本觀點的，是完全錯誤和非常有害的。”實踐也證明，處理宗教事務，如果一味依靠行政命令或黨的決定，效果肯定要打折扣。展望未來，宗教事務管理必須有可以信賴、值得依靠的法律基礎，走“依法治教”的道路。
依法管理宗教事務，并非簡單照搬照抄西方法治國家的做法，而是從宗教發展規律和構建和諧小康社會的內在需求出發得出的必然結論。盡管在經濟基礎、文化傳統、政治意識形態以及社會發達程度上，中美之間均有很大不同，但美國依法確定宗教信仰自由、裁斷宗教糾紛以及賦予宗教團體較大自由并促進其發揮積極社會作用的理念卻也同樣適合我國宗教事務的管理。我們知道，在宗教市場高度繁榮的美國并沒有宗教專門立法，只有憲法第六條及第一修正案涉及宗教問題。但美國人喜歡以法律解決問題的傳統，決定了出現宗教問題后必然會訴諸法院，在法律體系的框架下邏輯嚴謹地解決問題；美國法律不承認宗教的特殊性，宗教市場的“準入”、“準出”門檻很低，信教者與非信教者、宗教團體與非宗教團體的權利義務平等；美國聯邦政府和各級政府沒有專門負責宗教事務的職能部門（政府不擔任宗教事務管理主體），而是著眼于宗教團體對社會促進的客觀效果，實行“法治 社會服務管理 宗教團體自治”模式，這被200多年來美國歷史事實證明基本上是成功的。因此，宗教問題對美國政府也就不成為“問題”。只要宗教團體吸收的捐款能夠用于社會慈善事業，能解決一些社會問題、滿足一定社會需求，就可以進入宗教市場。幾十年間，宗教機構的社會服務已涵蓋到社會生活的各個方面，其促進美國社會發展、解決社會問題的效果有目共睹。由此形成的社會資本在充分“造福”于廣大信眾的同時，還強調互惠、信任和社會和諧的倫理系統，為解決教育、城市貧困、失業、公共衛生、控制犯罪和毒品等問題，帶來更多的潛在資源。
與美國宗教對社會的顯著而積極的作用相比，宗教對社會發展的推動力在我國依然受到程度不輕的牽制，其促進社會和諧的潛力尚在一定程度上處于“休眠”狀態。這非但無益于我國宗教事務的管理，對社會整體福利而言，更是一種巨大的資源浪費。因此，轉變宗教管理模式，依法管理宗教事務，形成既利于宗教自身發展又有益于社會公眾，同時減輕政府部分負擔的多贏式宗教管理格局，勢在必行。
第一，與“依法治國、建設社會主義法治國家”基本方略相適應，我國的宗教事務管理正在經歷從單靠政策管理向政策引導與依法管理相結合的重要轉變。已初步形成以憲法第36條為基本綱領，以綜合性行政法規、部門規章、地方性法規、地方政府規章等為主要形式的宗教法規體系。這不僅是我國民主法制建設的必然結果，也是實現憲法權利和建設公民社會的基本要求。需要特別指出的是，宗教事務管理法制化不僅包括科學立法、民主立法，積極普法、嚴格執法同樣是依法治教的有機組成部分。
第二，長期形成的以約束為主的政府管理理念導致宗教領域問題叢生，許多頑癥難以根治，這使得轉變宗教管理方式成為新時期宗教工作的重大歷史任務。在約束為主的管理理念下，因公權力過度行使，信眾容易滋生對“正常”（法定）宗教組織的逆反心理，由此減少對正常宗教活動的參與，轉而去參加更能滿足自己信仰需求的宗教組織和宗教活動，如此“優勝劣汰”，必然造成宗教市場的復雜化，政府對宗教事務的管理、規制則將會面臨更大的挑戰。從經濟學角度分析，若政府對宗教采取寬松的管理方式，主要靠宗教自身的競爭調節宗教市場，宗教市場一般會健康運行，美國即是如此。但如果政府選擇嚴格、嚴厲的管理方式，則客觀上減少了宗教市場的競爭，容易導致宗教寡頭或宗教壟斷的形成，這事實上限制了宗教消費者的自由選擇權，進而根本上不利于宗教市場的健康運行。
第三，“引導-服務”為主的管理格局，堅持保護公民宗教信仰自由的憲法原則，以較為完善的宗教法律、法規體系為制度背景，嚴格限制政府公權力的行使。政府宗教事務管理主要是對涉及國家利益和社會公共利益的宗教事務進行管理、協調，以彌補和防范個人和團體囿于各自立場而產生的利益沖突或社會“失范”。這種轉變對政府而言：其一，應當高度重視和理解公民宗教信仰自由，充分認識到宗教在促進和諧社會構建中的積極作用，“有所為有所不為”，引導宗教與社會主義社會相適應；其二，應該下決心轉變管理理念，準確定位宗教協會的法律身份，將宗教團體、活動場所與其他社會團體一視同仁，給予其獨立自主自辦的空間，使之能夠真正代表各宗教團體以及各宗教活動場所的合法利益；其三，盡快解決歷史遺留問題，妥善處理社會經濟發展與宗教自主活動二者間的矛盾（如寺廟“被承包”、“被上市”等），依法管理和處理宗教財產、宗教活動、教職人員社會保障等具體問題。這種轉變對宗教團體和宗教活動場所而言：應該改變身份定位，不斷加強自身建設，積極進取，發揮主動性，在社會慈善事業等利于和諧社會構建的各項社會事業中多作貢獻，減輕政府的負擔，進而獲得更廣泛的社會活動空間。
在政府由傳統管制型向服務型轉型的大背景下，從“約束為主、只管不理”向“引導為主、依法管理”的方向發展應當是國家宗教事務管理的發展趨勢。其實，無論是約束還是引導，本質上都屬于管理。二者的根本區別在于政府介入宗教事務的深度。社會公共事務管理是政府的職責所在，完全放任不管便是政府缺位和失職。但管理宗教在本質上不是限制、扼殺，而是有序規范，有序規范的最終目的則是為了讓宗教更好地發揮作用。可以預見，隨著宗教法規的完善，政府對宗教事務的管理必將做到“有法可依，有法必依”，更多地運用法律手段來分析和解決宗教問題，宗教也將在全面建設小康社會的進程中更好地發揮其良性作用。
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