中國養老保險體系復雜，除了機關事業單位由財政養老以外(事業單位今年已納入到社會保險)，社會養老保險分為城鎮居民、農村居民和城鎮職工三個保障層次，其中城鎮職工繳費與保障水平最高(繳得多，退休收益也高)。今年4月，國務院提出將新農保和城鎮居民養老保險“合二為一”，建立統一的城鄉居民基本養老保險；2月份，人社部要求未來完成城鄉居民和城鎮職工養老保險之間可以轉移銜接，制度上完成了社會養老保險的統一。
城鄉居民的養老保險相對簡單，雖然覆蓋了近5億人口，但主要面向戶籍人口，不存在跨省流動，爭議較少；籌資來源于居民繳費和當地政府配套。2013年數據顯示，全國平均個人繳15元/月，政府補貼33元/月，繳費水平低，保障水平也不高，退休時平均領82元/月。各地方政府一般量力而行，負擔并不太重。對城鄉居民來說，他們沒有固定職業，未來養老金多寡，幾乎完全取決于政府的額外投入。
問題出在城鎮職工養老保險上。雖然城鎮職工養老保險只覆蓋了3.2億人，但征繳收入達1.86萬億元，全部為有固定職業的在職職工和單位繳納，占所有社會養老保險征繳收入的97%。每個在職職工及其單位為此繳納693元/月，是城鄉居民繳納金額的46倍。退休職工領取的養老金也多，達1914元/月，是城鄉居民的23倍。
但這么重要的養老保險體系在代際、省份、人群之間的制度設計卻非常不公平。首先是現有領取退休金的老人，其個人及單位并未繳納過養老保險，現收現付制度下，由在職職工支付其養老金。未來人口老齡化，現在的在職職工退休時可能沒有足夠多的未來的“在職職工”來養他們。更令人擔憂的是，目前養老保險中，工資總額外28%的養老保險中，只有8%是計入個人賬戶的，其余20%的份額用于統籌，對當前在職職工是一種掠奪。
代際危機還是一個長期性問題，省份與人群之間的不公平才是城鎮職工養老保險當下的最大危機。過去的經濟發展中，經濟不發達的人口大省的勞動力向經濟發達省份流動，并在工作當地繳納養老保險。現實中，出現了遼寧、黑龍江的青壯勞動力給廣東、浙江的退休職工養老的現象，而東三省的國企退休職工卻老無所養，東三省的退休人員占常住人口比重超過了8%，居全國前列。
從養老繳費的在職職工與退休職工的比值來看，全國平均線是3.09，即3個在職職工養1個退休職工。廣東的比值高達9，浙江和福建也有5，在職職工和當地財政的壓力很小。但在吉林和黑龍江，這一數值是1.69和1.52，為全國最低的兩個省，在職職工和當地財政的壓力可想而知。
受到不公正待遇的還有非戶籍勞動力。非戶籍人口在京滬粵浙等人口流入地工作，當地政府強制他們繳納社保，但拒絕讓他們享受社保，這些人無法在繳社保的地方領取退休金，只能轉回戶籍地。但他們又沒有給戶籍地貢獻過養老保險，戶籍地拿什么養他們？這些流動的城鎮職工們，繳了養老保險，一樣“老無所養”。更慘的是，他們的身份仍然是城鎮職工，連低水平的城鄉居民養老保險都沒辦法享受。
近些年，地方政府意識到流動人口是挽救當地瀕臨崩潰的社保的關鍵，對非戶籍人口的工作、居住、買房、落戶和子女入學層層設限，往往以連續繳滿若干年社保為前提。互相設限的結果就是全國范圍內的勞動力區域分割，嚴重破壞了全國統一的勞動力市場、阻礙了勞動力的自由流動。
因此，基本養老保險應盡快全國統籌。除了挽救不發達地區因人口流出造成的社保收支失衡，也從全國層面保障流動人口的權利，避免讓他們繳費而不能領取養老金，更從制度層面打破區域樊籬，促進勞動力要素的全國流動。(作者系上海金融與法律研究院研究員)
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