11月27日，何延忠巡視著自己用十年心血打造的沙漠“都江堰”工程，心情沉重。記者 張鵬攝
冬日雪后的陽光照耀著大地，藍天如洗，寒風刺骨。
在甘肅省敦煌市陽關鎮飛天生態產業園，52歲的何延忠巡視著自己耗費十年之力建造的“沙漠都江堰”工程，心情沉重。
“敦煌會成為第二個樓蘭，這絕不是危言聳聽！”何延忠對中國青年報記者說。他的身后，連綿的庫姆塔格沙漠一眼望不到盡頭。幾百公里外，便是樓蘭古城消失的地方。
13年前，何延忠來到敦煌陽關，從此把家安在了沙漠邊。當時，這位“虹鱒魚大王”雄心勃勃地謀劃著如何實現心中的藍圖——“祁連山虹鱒魚產業帶”。至少從1998年開始，他的虹鱒魚產業已經風生水起，那時甘肅占到全國虹鱒魚產量的60%，何延忠的企業已占到甘肅虹鱒魚產量的70%。
千里河西走廊東起永登，西至敦煌。何延忠計劃用畢生精力，從家鄉永登和敦煌兩頭開始打通這條產業帶，讓虹鱒魚產業真正在甘肅做大做強。但他沒有想到，陽關的風沙和沙漠水患把他的企業拖入危險境地。
更令何延忠沒想到的是，今年8月，敦煌市國土局、林業局、文物局、規劃局、土地局五部門聯合執法，下發5份行政處罰決定，全面叫停企業一切建設，立即拆除省級文物保護范圍內的一切違規建筑。
一家地方招商引資的明星企業，緣何一夜之間被地方政府聯合執法，敦煌市政府五部門聯合執法的依據何在？
接到舉報，中國青年報記者趕赴敦煌，展開調查。
緣起聯名信
敦煌市此次聯合執法，緣于一封甘肅省8位文物專家等人士的聯名信。
陽關，始建于漢武帝“列四郡、據兩關”時期，憑水為隘，據川當險，與玉門關南北呼應，為漢王朝防御西北游牧民族入侵的重要關隘，也是絲綢之路上中原通往西域及中亞等地的重要門戶。隋唐時期廢棄后，慢慢荒蕪，只剩下被稱為“陽關耳目”的墩墩山烽燧立于大漠戈壁之上。
聯名信稱：“陽關故址（包括墩墩山烽燧和古董灘）、西土溝墓群目前是省級文物保護單位。由于歷史久遠，風雨浸蝕、沙洪肆虐已經使陽關地區文物遺址、遺跡岌岌可危，而人為的破壞更是加速了湮沒的進程。”
“2001年以來，生態園未按規定申報，未經批準，就在陽關文物保護區內擅自搞所謂的生態養殖、防風治沙、旅游開發等項目，大肆違法動土挖掘，肆意開挖水渠，筑壩攔水，修建養魚池，致使陽關文物保護區內大量古墓葬、古遺存遭到破壞，造成不可挽回的損失，令人痛心疾首！”
聯名信的發起人、敦煌人紀永元2000年左右介入陽關保護與開發。在接受中國青年報記者采訪時，紀永元認為，陽關遺址存在古關遺跡、古城遺跡、古道遺跡、古長城遺跡、古墓葬遺跡、古水源遺跡等6大遺跡，“這是陽關最精彩之處”。
“除了文物本土之外，周圍環境特有的地形地貌，構成的古道邊關邊塞詩的文化意象，陽關已經成為文化人的心理驛站。”紀永元說。
此時，陽關雖然盛名遠播，“名氣特別大，來了很多人。來了后悔，不來更后悔”。面對“聽關不見關”的現實尷尬，紀永元萌生了建設陽關的念頭。
2000年6月，紀永元與敦煌市政府草簽了《陽關保護開發合同》：政府投入土地和文物資源，敦煌陽關景區管理有限公司投資建設和運營管理。
3年后，陽關博物館落成。紀永元也多了一個頭銜，陽關博物館館長。
這封落款日期為2014年3月28日的聯名信很快得到重視。今年4月，接到甘肅省有關領導的批示后，甘肅省文物局局長馬玉萍率隊赴陽關遺址現場調研督查。
7月8日，甘肅省文物局致函敦煌市政府，要求敦煌市“盡快對陽關遺址范圍內違法建設案件進行全面調查，切實查清責任，提出處理意見并認真處理，徹底停止在文物保護范圍內的違法建設活動，把對文物及其環境風貌造成的破壞減少到最低程度。”
這份公函措辭嚴厲：“經我局調查，在你市未依法履行報批手續的情況下，2010年以來，敦煌市飛天生態產業有限公司在陽關遺址保護范圍內修建了3座磚混觀景房和1座涼亭，從2011年7月開始，該公司又在陽關遺址保護范圍內動用大型機械筑壩開渠，同時在保護范圍內種植樹木，修湖造景。這是一起典型的違反《文物保護法》有關規定，未履行報批程序擅自在文物保護范圍內進行大規模違法建設的事件，違法事實清楚。”
圍繞著陽關遺址的保護與開發，這封聯名信將陽關多年遺留問題連根拔起，兩家涉事企業的矛盾和沖突也陡然升級。
違法行政
在甘肅省文物局的督查之下，分管文化的敦煌市副市長吳光林召集敦煌市國土局、林業局、文物局、規劃局、水務局召開協調會，隨后五部門聯合執法，下發5份行政處罰決定。
相關行政執法異常迅速。讓何延忠措手不及的是此次聯合執法帶來連鎖反應——敦煌市建設銀行收回企業相關貸款，各大銀行“立即響應”，上門逼債，追收貸款；投資人提出撤資。
“政府的一紙處罰，讓企業遭遇信任危機，資金鏈斷了，釜底抽薪，給企業致命的打擊。”何延忠說。
讓何延忠百思不得其解的是，“企業的沙漠生態旅游景區項目建設手續齊全，政府先是支持，企業投入大量資金后，政府又全面叫停。企業之前一直都是被認可的，為什么一夜之間不被認可了？難道政府之前的種種承諾都不算數了嗎？”
記者了解到，何延忠的敦煌飛天生態產業有限公司是敦煌市政府重點招商引資項目。據敦政發（2010）22號文件，《敦煌市人民政府關于對敦煌沙漠生態景區規劃的批復》顯示，敦煌市政府認為這項規劃符合國家產業政策導向，同意實施。
依據這份規劃，何延忠的企業所獲得的規劃范圍為“東起陽關鎮陽關村，西至陽關林場河南林地西邊的沙漠，南至西土溝洪泉壩，北至陽關林場林地葡萄園。”
這個規劃范圍成為此案的焦點。中國青年報記者多方證實，敦煌市政府曾于1981年、1989年、2011年三次公布陽關遺址保護范圍。1989年劃定的保護范圍為：東起南工、陽關村耕地，西至青山梁，北至墩墩山，南到元臺子山，包括烽燧、古董灘及西土溝兩岸。
最新版本劃定的陽關遺址保護范圍則為：東以陽關鎮大溝農業綠洲西邊緣為界，西至西土溝以西2～2.5公里壟狀沙丘密集帶邊緣；南抵元山子烽燧以南100米，北達陽關烽燧以北900處農業綠洲邊緣、中窩鋪、西土溝引水渠一線為界。
顯然，這兩個范圍多有重合之處。今年10月，此案繼續升級，在何延忠的奔走維權下，甘肅省法制辦介入調查此案。
根據實地調查，甘肅省法制辦查明：“一、敦煌飛天生態產業有限公司的沙漠生態旅游景區項目前期獲得了省發改委、敦煌市政府及相關部門的批復與核準及土地產權證。二、按照文物保護法規定，陽關遺址屬省級文物保護單位，保護范圍應由省級政府劃定公布，敦煌市政府草擬的保護范圍無法律效力。敦煌市相關部門以建設項目在陽關遺址文物保護范圍內叫停的理由不成立。”
據此，甘肅省法制辦認為，“2014年8月，敦煌市林業局、國土資源局、文物局、水務局、規劃局分別向對煌市飛天生態產業有限公司作出的《關于敦煌沙漠生態旅游景區建設項目有關問題的通知》、《關于撤銷敦煌飛天生態產業有限公司林權證的處理意見》、《停止建設通知書》、《文化行政處罰事先告知書》、《行政處罰告知書》、《擬處罰告知書》存在證據不足、缺乏法律依據。”
甘肅省法制辦責成敦煌市政府相關部門立即糾正有問題的執法行為。
作為省級文物保護單位，為什么陽關遺址保護范圍遲遲沒有得到甘肅省政府的公布？
對此，甘肅省文物局局長馬玉萍的解釋是，“按照《文物保護法》，省級文物的保護范圍，應該由省政府來公布。多年來，我們一直在推動。劃定（文物）保護范圍，是很復雜的事。甘肅省文保單位有600多處，任務量比較大，需要一處處核查。”
這位文物局局長說，“今年年底（省級文物保護范圍）務必要報政府公布，免得出現這樣的問題，全國也是這個問題。”
調查期間，敦煌市市長賈泰斌代表敦煌市委、市政府接受了中國青年報記者的采訪。在敦煌市委宣傳部隨后提供給記者的報告中，敦煌市認為，“《文物保護法》修訂實施后，相關部門未及時報請省政府重新公布陽關遺址文物保護范圍及準確界限，致使我市前期文物行政執法行為失去了法律及政策依據。”
敦煌市政府也承認：“各相關部門在執法中法制觀念淡薄，在程序和事實認定及法律適用方面，還存在一些欠缺和不足，導致綜合執法存在不當。”
賈泰斌告訴記者，11月20日，敦煌市政府決定，收回之前不當的有關行政處罰。
表面上看上去，經過兩個省級部門的兩次介入，敦煌市政府的糾錯，在各方眼中所謂“復雜的歷史遺留問題”逐步廓清，但事實上，問題遠沒解決。
功過“沙漠都江堰”
此案的另一個焦點是，如何認識評估敦煌飛天生態產業有限公司斥巨資打造的“沙漠都江堰”工程。
聯名信認為，生態園于2001年開始在西土溝下游筑壩攔水養殖虹鱒魚，截水斷流，使下游原有生態失衡，龍勒村和國營林場（西壽昌城）水源嚴重不足，濕地面積日益縮小，大量樹木干渴枯死，甚至人畜飲水都成了困難，致使農戶多次上訪。
真相是怎樣的？ 記者二訪陽關，來到龍勒村和國營林場調查。受訪的多位村民對此，意見并不統一。
時值初冬，趕上雪花紛飛，留在龍勒村居住的居民并不多，大多數村民都在70多公里遠的敦煌市買了房，夏天在此耕作，冬季大多在市區生活。
多位不愿具名的已在當地生活了10多年的村民表示，10年間，“當地的生態變好了，因為種葡萄，大家的收入也高了。”同時，村民普遍的感受是“水緊缺了”。當地農民耕作的土地多為漏沙地，耗水量大，“以前夏季十五六天澆一次水，現在要二十四五天才能澆一次水。”
不過，當地居民也承認，10年間周邊的土地也在逐步增加。被村民們普遍忽視的是，近年來龍勒村的村莊和土地再無洪水之憂，而在過去，洪水甚至沖毀過田地。所有人都對發生在2011年的那場大洪水記憶猶新。
資料顯示，西土溝近十年較大洪水發生過6次。2011年6月16日凌晨，西土溝發生特大泥石流，位于陽關的亞洲最大的沙漠高寒冷水魚生存基地遭到泥石流侵襲，道路及導流閘被沖毀，養殖場被淹沒，經濟損失1.6億元。
也正是為了抵御上游洪水和沙塵暴對漁場的威脅，何延忠走上了治沙、治洪的道路。
基于這次大洪水的警示，2012年敦煌市委托甘肅省地質環境監測院作了一份關于《敦煌市陽關鎮西土溝泥石流災害綜合治理可行性研究報告》。
報告指出：“西土溝位于陽關鎮西部3公里左右，將庫姆塔格沙漠與陽關綠洲隔離，根據水源類型劃分，西土溝泥石流為暴雨型泥石流，根據流域形態劃分為溝谷型，根據流體性質劃分為稀性泥石流，按照推積物體積劃分為大型，按照爆發頻率劃分為高頻泥石流。”
水利專家認為，“西土溝泥石流的形成條件主要為地形條件，豐富的固體松散物質和降水條件。松散的固體物質是形成西土溝泥石流最基本的條件之一，其種類和來源形式多種多樣，主要為溝谷兩岸豐富的沖洪積物及風積沙為主。”
“經調查統計，西土溝溝道堆積物可能轉化為泥石流松散物質儲量為巨大，從西山口到陽關鎮，西土溝在戈壁和沙漠中穿行，風積沙、河岸沖刷在河道堆積了大量松散物質。瞬時暴雨會成為加劇溝道堆積物流動的催化劑，短時間內會為泥石流提供大量的松散物質來源，加劇泥石流的發生。”上述報告說。
這意味著，對西土溝的下游來說，泥石流的威脅是時刻懸在頭頂的一把“達摩克利斯劍”。“一旦中上游降雨量增加，便會在出山口形成泥石流，直接危害溝口敦煌飛天科技生態園、龍勒村、國營農場等。”專家說。
對泥石流之禍，何延忠刻骨銘心。歷經10年，何延忠帶領他的員工搬運沙丘石山500多座，拉運石料1億多立方，在沙漠中開鑿梳流分洪河道，設置沙障100多條，修筑梳流堤壩13條20余公里，化水“害”為水“利”，并在風口筑起20多公里“沙漠長城”抗擊沙丘的推進，將威脅陽關村莊的沙丘向后退移了近5.6公里。
目睹并見證這一“奇跡”的中科院程國棟院士曾對“沙漠都江堰”工程高度總結：特別對解決我國內陸河流域干旱區難題具有普遍意義和推廣價值。這位年屆花甲的院士甚至在沙漠邊上建了一個院士工作站，通過專家團隊和企業的合作，探索沙漠生態治理的新模式。
保護與開發的矛盾
毫無疑問，如何解決文物保護與開發之間的矛盾，如何在尊重歷史的基礎上，明確文物利用的紅線和底線，解決當前的問題迫在眉睫。
敦煌市政府向記者提供的報告中表示：“陽關遺址保護和開發建設存在歷史遺留問題，長期沒有得到解決。”
甘肅省文物局給敦煌市政府的公函中稱：“自2010年至今的近4年中，你市政府對飛天公司在陽關遺址保護范圍內違法建設問題存有打擦邊球的僥幸心理，對于有關文物保護法律法規認識模糊，搞‘上有政策，下有對策’，過分強調地方利益，未能履行‘守土有責’的文物保護責任，致使該事件不斷發酵，違法行為長期得不到有效制止，對該案負有領導責任。”
這份公函還稱：“你市相關職能部門和基層政府在建設項目的核準、用地、用水、環評等前置審批環節未能依法履行職責，維護好文物管理秩序，執法不嚴，督查不力，致使文化保護關口一一失守，為違法建設活動開了綠燈，對該案負有直接責任。”
接受中國青年報記者采訪時，馬玉萍認為：“在文物保護范圍內搞工程，應該報批。地方政府把關不嚴，造成目前這樣的情況。合理處理這個問題，既要考慮文物保護的利用，也要考慮地方經濟的發展和企業的利益。”
“如果地方政府事前下點工夫，批準企業建設這個項目，應該事先征求文物部門的意見，對文物的影響作一個評價，就不會出現這些矛盾。”馬玉萍說。
馬玉萍建議：“盡管它跟文物保護有違背，也可能對整個陽關區域的文物風貌有破壞，但實際上對下游防洪有積極的作用。所幸企業在保護區內還沒有進行大規模的建設，已經建的水壩能不能按文物保護單位的要求，從文物防洪的角度，報批一下，完善一下程序。下一步外觀做一些整修，和遺址的風貌更加融合一些。”
值得一提的是，甘肅法制辦調查組在實地調研后認為：“敦煌市政府若對沙漠生態旅游景區項目進行調整，在企業依法獲得的項目建設范圍內設立保護區，必須按照‘依法征收、依法補償’的原則，保護企業合法權益。”
甘肅省法制辦還建議：“文物保護與沙漠生態旅游景區建設之間的矛盾，由敦煌市政府本著保護文物、發展經濟與維護企業合法權益兼顧的原則，與敦煌飛天生態產業有限公司協商解決。確因文物保護需要，將沙漠生態旅游景區建設項目內的部分土地納入文物保護范圍的，應當依照法定權限和程序撤回或者變更原來的行政決定，并對企業因此而受到的財產損失依法予以賠償。”
采訪中，處于風暴中心的兩家企業也表達了各自的立場。紀永元認為：“更多的投資者參與到陽關保護，是好事情。陽關發展，必須要在尊重文物、自然資源保護的前提下，以保護第一、開發第二的理念，在統一規劃，統一建設，統一管理的原則下利用開發。”
何延忠同樣贊成保護文物第一的觀點。“為了陽關遺址保護，我和我的企業可以讓路。”何延忠希望通過媒體懇請政府能在企業危難之際，盡快讓企業走出困境。
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