土地是農民的根本，為了取得與土地的最大和諧，中國的廣大農民祖祖輩輩地堅持著與土地有關的融合與對峙。如今，市場經濟的日益發展，越來越多的土地加入到工業化進程，而農民的土地，也在日益減少。在這場人與自然，人與人的交鋒中，農民的生存狀況與農民關于土地的權益越來越受到重視，也成為了一個社會保障的熱點問題和難點問題。
——編者按
在今年的全國兩會上，出現了很多代表委員的議案、提案等都是從關心最困難群體、解決群眾最關心的問題入手。
代表委員激辯土地使用權作價入股說
一次看似尋常的事件，卻在兩會代表間、社會上引起強烈反響--廣東省準備嘗試用農民土地使用權作價入股的方式建設韶贛（廣東韶關至江西贛州）高速公路。
事件之所以影響這么大，是因為在失地農民問題成為各種矛盾交織焦點的今天，這種做法在一定程度上對解決失地農民問題進行了有效嘗試。
土地使用權作價入股的做法含金量到底有多高？能否從根本上解決失地農民問題？這種做法能走多遠……出席兩會的部分人大代表、政協委員進行了熱議。
正方：采取土地使用權作價入股的方式解決失地農民問題是完全可行的。
全國人大代表、廣西河池市市長楊才壽說，實踐證明那些采用一次性補償方式解決失地農民問題的工程，剛開始時，業主、移民皆大歡喜。孰不知，幾年后，問題一下子暴露出來。
比如，作為失地農民中的特殊群體水庫移民就是這樣。我國很多大中型水利水電工程，尤其是一些老庫區，就是采取一錘子買賣，一畝地給農民補償多少錢，搬遷后別的事情就很少管了。很多移民剛開始時高興，揣上錢天天吃好的，喝香的，買摩托車到處晃悠，甚至有的拿錢打牌賭博。幾年下來，正事沒干，錢也花光了，技術也沒學，種地沒土地，工作又沒有，生活一下子陷入困境。
在生計受到威脅的時候，他們將會無所顧忌，采取種種手段，包括一些過激的行為，為權利而奔波。其實，在這個過程中，除部分人有違法行為外，很多人是正當的利益訴求。而這個時候，由于受現行水利水電工程投資體制、土地制度及所簽合同等約束，政府很難再洗牌重來。
全國人大代表、百色市凌云縣縣委書記韋瑞靈說，土地使用權作價入股在一定程度上確保了失去土地的農民可以長期受益。最直接的效果就是，只要這項工程有穩定的收入來源，他們將不再為填不飽肚子而發愁。生計問題解決了，其他問題再一步步解決。同時，這種做法在一定程度上將失地農民和入股的工程捆綁在一起，形成利益共同體，一榮共榮，一損俱損，進而更好地做到和諧發展。
反方：對建設周期長、投資大的工程，用土地使用權作價入股的辦法解決失地農民問題，實際上缺乏可操作性，不利于保護被征地農民的利益。
全國人大代表、四川省委副書記蔣巨峰等認為，一是近期農民的生產生活無法解決。如果被征地農民一旦采取土地使用權作價入股，就會失去征地補償費用，就沒有政府的安置措施。這樣在農民搬遷至工程產生效益的幾年時間里，農民失去土地、失去基本生產資料，僅靠自身力量不可能解決基本的生產生活問題。
二是長遠生計難以保證。比如，大中型水利水電工程電站投資巨大，每位移民土地使用權作價入股占工程總投資的比例不高。入股取得的分紅十分有限，難以保障被征地農民的長遠生計。
三是農民承擔的經營風險過大。因電站建設的一大部分資金由銀行貸款解決，電站投產后，產生的效益主要用于償還銀行貸款，入股農民很難拿到入股分紅。同時，一旦工程有什么問題，所有入股農民都會受到致命影響。
四是一旦土地被作價入股，這些移民就會變成靠吃紅利的失地農民。實踐證明，要保證農村移民長期生活穩定，還是不能離開土地，因為土地是農民的根。
中立：將就業、低保等措施與土地使用權作價入股打包實施。
全國人大代表、廣西賀州市市長陳利丹說，土地使用權作價入股的辦法解決失地農民問題是可行的，但同時是有前提的。一是要設置一個保底線。意思就是說，不管工程有無產生效益、效益如何，從農民失去土地的那一天起，業主就要補償，補償的數額不能低于保底線，上不封頂。這在一定程度上讓失地農民規避了上述風險；二是業主要盡可能通過自己的項目，安置解決移民就業，從而不僅解決了這些失地農民的生計問題，還解決了其發展問題；三是對那些不能產生長期效益的項目，比如房地產項目等，農民千萬不能用土地入股的方式。因為，這樣的項目一次賣完就完了。
全國政協委員、成都市政協副主席賀大經說，土地使用權作價入股方式是一種可以探索的方式，就四川省成都市而言取得了一些成功的范例，但在整個操作過程中也存在一些需要完善的地方。作價作多少？采用什么樣的方式作價？如何保證權益等問題仍待細化。土地使用權作價入股的方式是解決問題的一個方案，但政府、業主要做好引導工作，不能讓這些農民變成新的吃地租群體。
不可小覷的土地糾紛
土地糾紛問題，在構建和諧社會的今天，已成了部分農村社會的不穩定因素。
一方面是失地農民在現實生活中所處的窘境，另一方面是地方官員的提心吊膽、牽腸掛肚。而按照我國土地管理法規定，征收土地的，按照被征收土地的用途給予補償，征收耕地的補償費用包括土地補償費用、安置補助費用以及地上附著物和青苗補償費用。
是什么原因造成失地農民陷入如此的生活窘境呢？
全國人大代表、華中師范大學教育學院教授周洪宇在其提交的議案中明確指出，由于《土地管理法》在實施過程中存在著很大的問題，致使失地農民的生活并沒有得到切實保障。
周洪宇分析認為原因有三點：首先，征地程序沒有合法化。目前，一些地方往往只強調農民必須服從國家利益，而忽視了農民對征地的知情權和依法獲得補償安置權利的問題。征地審批、公告程序被架空，有的邊斬邊奏，有的先斬后奏，甚至有的斬了也不奏。
其次，由于沒有相關的法律條文，農民在土地被征用后，生活保障問題很難得到落實。安置失地農民的補償金很少能切實落到失地農民的手里。征地補償費往往采取層層下撥的方式，所以征地補償費被拖欠、截留、挪用的現象在各個地方都不同程度地存在。周洪宇舉例說，安徽省農調隊抽樣調查56個鄉鎮征占土地情況，涉及29835戶，至檢查結束時還有2841戶沒有得到補償。
再次，補償費用偏低。從西部地區一些城市的情況看，根據征地補償安置辦法，土地補償和安置補助費最高標準為1．8萬元／人（不含青苗和地上附著物補償），僅相當于2002年當地城鎮居民可支配收入的1．5倍。而按目前農村居民人均生活消費支出計算，只能維持7年左右的生活。
對此，全國政協委員、成都市政協副主席賀大經委員說，一方面，征地聽證程序并未落實。據我們調查在一個縣僅有十分之一的征地履行了征地聽證程序，主要原因就是當地政府一心求快，覺得履行程序麻煩，而這帶來的最終結果是圖快反而慢了，怕麻煩反而帶來更大的麻煩！
另一方面，征地信息公開程度和透明度不高。農民了解征地信息的主要渠道仍是征地公告、征地動員會等，所獲信息非常有限。同時，村級自治組織并沒有發揮在征地事務上民主管理的作用，征地補償款的管理和使用不透明、不公開和缺乏監督問題突出，村委會、村干部截留、侵占征地補償款現象時有發生。
周洪宇代表建議，制定《失地農民社會保障法》
對于失地農民的社會保障問題，周洪宇在其提交的議案中建議，全國人大常委會委托勞動和社會保障部牽頭，相關部門參與，在廣泛調研和借鑒國外做法經驗的基礎上，盡快起草《失地農民社會保障法》，爭取盡早提交全國人大常委會審議通過。
對于《失地農民社會保障法》應包括的內容，周洪宇代表建議至少包括四個方面內容：
完善征地制度，保證失地農民享有充分的知情權，實現征地過程公開、公平、公正；解決征地后失地農民基本生活問題。土地是農民的命根子，是農民生活的最基本的保障，是農村穩定的基礎。對純農戶來說，失去土地便意味著生活保障的喪失；提高補償安置標準，確保足額兌現，明確土地補償費的分配管理。國家應統一制定同一區域內的征地綜合補償安置標準，妥善解決征地工作過程中出現各種補償不均的問題。還應建立監督機制，實行政務公開和財務公開，加強對征地費使用情況的監督，及時將補償資金標準額度和每戶農民資金到位等情況，要公示，嚴禁挪作它用。土地補償費和安置補助費應確保征地后農民的生活水平不降低；引導就業，進行就業培訓，扶持創業，給失地農民以城市居民待遇。就業是失地農民最好的社會保障，建議政府從土地出讓金中劃出一定比例的資金用于對其進行就業培訓，為其再就業創造條件和提供機會，多渠道、多方式解決就業問題，并對其就業給予適當的政策傾斜。
賀大經委員呼吁，五措施加快征地制度改革
賀大經建議，五管齊下對現行土地征地制度進行改革完善。
第一，認真執行征地聽證程序，確保農民的意愿得以充分地表達。按照國土資源聽證規定的有關規定，完善各省市的征地聽證程序，切實履行征地程序中的告知義務，積極引導土地權利人和農村集體組織積極參與征地聽證，從而將被征地人的意愿表達納入合法有序的軌道，杜絕采取征地先行、爭議后決的做法，沒有執行征地聽證程序的堅決停止征地。
第二，擴大征地信息發布渠道，加大征地前有關政策法規的宣傳力度。完善政府征地政策的發布平臺和傳播渠道，保證讓被征地農民及時、全面、正確地了解有關征地的政策法規，增強政策法規的透明度，確保政府依法征地。
第三，強化村務公開，落實村民自治，確保征地過程的民主參與，村級自治組織和村級集體經濟組織應當依據村民委員會組織法、農村土地承包經營法的要求，將征地事務納入村務公開的重要內容，建立公示制度，依法民主管理征地補償款等征地事務，真正讓被征地農民行使民主參與、民主決策和民主監督的權利，切實保障被征地農民的合法利益。
第四，制定《集體所有土地拆遷房屋補償評估辦法》，實現公平的補償。根據上海等地的經驗，應盡快制定《集體所有土地拆遷房屋補償評估辦法》，建立農村集體土地征用拆遷房屋的中介評估機制，城鄉一體的價格評估和利益保護機制，保證農村房屋拆遷補償有一個公平合理的標準，從而有效防范征地糾紛。
第五，完善征地糾紛的調處機制，及時解決征地糾紛。政府是征地的決策者和行為人，自然不能既當運動員，又當裁判員。所以必須在現有的制度框架下，充分發揮人大、政協監督和司法監督的作用，探索建立征地補償安置爭議的協調和裁決機制，穩步推進土地征收征用制度改革。
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