完善養(yǎng)老體制的兩大法寶
應推動個人賬戶和企業(yè)年金共同發(fā)展
文/王 建
在人民網(wǎng)舉行的“2010年兩會熱詞排行”調(diào)查中，“養(yǎng)老保險”以高票位居榜首，可見廣大人民群眾對此的關(guān)注。調(diào)查顯示，有超過80％的網(wǎng)友認為企事業(yè)單位和公務員養(yǎng)老制度實行“雙軌制”不合理；而在養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等各項城鎮(zhèn)職工社會保障制度中，近半數(shù)網(wǎng)友最關(guān)心養(yǎng)老保險。溫總理在
養(yǎng)老保障問題已經(jīng)成為政府和人民普遍關(guān)注的熱點問題，那么，我國現(xiàn)有的養(yǎng)老保險制度現(xiàn)狀如何？存在哪些方面的問題？需要采取什么措施來加以改進？
面臨困境的養(yǎng)老體制
根據(jù)1995年國務院頒布的《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》，我國明確了基本養(yǎng)老保險費用由企業(yè)和個人共同負擔，實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的制度，并逐步形成包括基本保險、企業(yè)補充保險、個人儲蓄性保險的多層次養(yǎng)老保障體系。
1997年國務院頒布的《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，提出將社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度在全國統(tǒng)一起來。“統(tǒng)賬結(jié)合”的基本養(yǎng)老保險制度規(guī)定：企業(yè)按照工資的20％繳納費用，進入統(tǒng)籌基金；個人按照基本工資的8％繳納費用，進入個人賬戶。統(tǒng)籌基金限于銀行協(xié)議存款和購買國債，個人賬戶資金參考同期銀行存款利率和物價指數(shù)確定記賬利率。2005年頒布的《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，進一步明確了擴大覆蓋范圍，做實個人賬戶，建立基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機制和發(fā)展企業(yè)年金的政策主張。2009年底，國務院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)人力資源和社會保障部、財政部城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法的通知》，
在現(xiàn)行“統(tǒng)賬結(jié)合”養(yǎng)老制度中，社會統(tǒng)籌部分實行現(xiàn)收現(xiàn)付制。這種模式實質(zhì)上是“ 代際轉(zhuǎn)移支付”，即在職勞動者將部分收入轉(zhuǎn)移給退休者。從資金供求關(guān)系看, 該模式的優(yōu)點是不必擔心由于經(jīng)濟波動、通貨膨脹、嚴重自然災害和其他災難如戰(zhàn)爭給養(yǎng)老金基金帶來損失，缺點是當期財政負擔較重。
在社會養(yǎng)老基金由地方政府混賬管理的情況下，個人賬戶基金往往成為空賬，而且規(guī)模不斷擴大。自1997年國務院頒布《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，提出將社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度在全國統(tǒng)一以來，據(jù)專家測算基本養(yǎng)老保險個人賬戶的空賬規(guī)模從1997年的140億元，增長到2008年底的1.4萬億元。那么，這種現(xiàn)收現(xiàn)付的統(tǒng)籌基金和“空轉(zhuǎn)”的個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老制度是否具有可持續(xù)性呢？
從中短期看，這種制度安排在財務上仍可持續(xù)。主要是基于以下兩個方面的原因：
財政收入以及國家社保儲備的持續(xù)增加和社會養(yǎng)老替代率下降。1994年至2008年，國家財政收入持續(xù)實現(xiàn)每年超過15％的增長，超過GDP和職工工資總額的增速，財政收入占GDP的比重從1994年的10.83％上升到2007年的20.57％，職工工資總額占GDP的比重從1990年的15.81％下降到2007年的11.32％。財政收入與城鎮(zhèn)職工工資總額的比例從1995年的77.06％上升到2007年的181.71％，國家財政實力大為增強。而且，2000年國家組建了全國社會保障基金，通過財政劃撥和國有股轉(zhuǎn)持等多種渠道籌集資金，2009年該基金資產(chǎn)總額已經(jīng)達到7765億元，為應對老齡化積累了一定的國家養(yǎng)老后備資金。另外，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的替代率從1999年的77.3％下降到2008年的47.67％。從以上分析可以看出，不斷增長的財政收入和資金儲備在短期內(nèi)有能力承擔養(yǎng)老保險支出。
覆蓋面擴大，繳費人數(shù)增加，養(yǎng)老保險基金出現(xiàn)結(jié)余。從聯(lián)合國《世界人口展望2000》和中國人口信息研究中心的預測數(shù)據(jù)來看，雖然老齡人口在持續(xù)增長，但就業(yè)人口也還在增長。2000年以來，每年增加600萬1000萬人，到2025年中國的就業(yè)人口才達到頂峰。這還是按照60歲退休統(tǒng)計，如果適當延長工作年限，到6567歲退休，那么人口紅利的時間還將進一步延長。另外，我國計劃生育政策也有一定調(diào)整空間。而且隨著城市化進程，不斷將農(nóng)村勞動人口轉(zhuǎn)化為城市勞動人口，勞動效率將大幅提高；將農(nóng)民工納入養(yǎng)老保險體系中，繳費人數(shù)不斷增加。2005 2007年每年城鎮(zhèn)繳費人數(shù)增加7％左右，到2008年城鎮(zhèn)繳費人數(shù)增長了9％，養(yǎng)老基金結(jié)余從2004年的2975億元增加到2008年的9931億元，特別是2007年和2008年基金結(jié)余分別為1903億元和2540億元。所以，從財政和人口兩方面來看，現(xiàn)行社會養(yǎng)老保障體系的支付壓力在財政可承受范圍之內(nèi)。
從長期看，我國這種制度的可持續(xù)性將會遇到嚴重困難。隨著人口老齡化和人均壽命的延長，老年人口在總?cè)丝诘恼急炔粩鄶U大。截至2008年底，我國60歲以上老年人口達到12.0％，并還將以年均3.3％的速度增長，據(jù)聯(lián)合國預測，2050年我國60歲以上老人占比29.9％，65歲以上老人占比22.7％。如果延續(xù)現(xiàn)有的社保統(tǒng)籌現(xiàn)收現(xiàn)付體制和個人賬戶“空轉(zhuǎn)”，根據(jù)專家的預測，2050年我國公共養(yǎng)老金實際隱性債務總額將達到97萬億元，是我國GDP的3倍，是我國財政收入的20倍，勢必給未來的財政形成巨大的壓力。
溫總理在十一屆全國人大三次會議中外記者會上表示，我國要建成一個中等發(fā)達的國家，至少要到本世紀中期；要真正實現(xiàn)現(xiàn)代化，還要上百年的時間以至更長。因此，到本世紀中期，我國仍是一個發(fā)展中國家，將會出現(xiàn)老齡人口不斷增加，不僅勞動人口占總?cè)丝诘谋嚷氏陆担医^對數(shù)量也將下降。屆時，整個社會正處于現(xiàn)代化進程中，我們將遇到發(fā)達國家不曾遇到的未富先老的困境。
個人賬戶的兩大問題
一個好的養(yǎng)老保險體系的評價標準應該包含四個方面：公平性、安全性、效率性和可持續(xù)性。公平性可以通過社會統(tǒng)籌機制和全國社會保障基金儲備方式來解決。安全性需要通過監(jiān)督管理體制改革，建立基金監(jiān)督與基金管理運作相分離，相互制約的公開透明的管理運營機制來確保養(yǎng)老基金安全。效率性需要通過運營機制改革，引進競爭機制，擴大參與的投資機構(gòu)和投資范圍，提高投資運作效率，維護委托人的權(quán)益。可持續(xù)性方面，一是通過基金繳費、投資收益積累，做到當代人養(yǎng)當代人；二是隨著積累資金的擴大和財政現(xiàn)收現(xiàn)付比例相對減少，確保財政具有長期支付能力。
在我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險體系中，社會統(tǒng)籌部分實行現(xiàn)收現(xiàn)付制，由財政兜底，設立全國社保基金，確保最低養(yǎng)老金的支付，有助于消除老年貧困，保證養(yǎng)老體制的公平性，這符合國際上政府提供最低養(yǎng)老保障的趨勢。基本養(yǎng)老保險體系中引入個人賬戶，實行完全積累的模式，主要有兩個目的：一是在個人繳費和未來待遇之間建立起密切聯(lián)系，引入個人責任的機制；二是賬戶資金實行市場化投資，以獲取較高收益，提高退休待遇水平。但由于目前賬戶基金與統(tǒng)籌基金“混在一起”實行相同的投資管理方式，提高安全性和收益性的初衷遠未實現(xiàn)。
分析基本養(yǎng)老保險個人賬戶存在的問題，主要有兩個方面：
政府監(jiān)督職責和資金的管理運用混同，存在系統(tǒng)性風險。當前個人賬戶的投資與管理采用“個人繳費、地方管理、中央負責”模式。這種模式存在激勵扭曲、利益沖突的問題：個人繳費，卻無法參與對其賬戶的監(jiān)督管理；地方管理，卻無持續(xù)保持個人賬戶資產(chǎn)完整性的硬約束責任；中央負責，卻不能有效控制地方借混賬經(jīng)營而導致擴大的資金缺口，積累資金投資所蘊涵的種種風險，以及由此衍生的其他一些制度外矛盾。
在“統(tǒng)賬結(jié)合、混賬經(jīng)營”模式下，社會統(tǒng)籌賬戶與個人賬戶同屬于一個機構(gòu)管理，企業(yè)繳費和職工個人繳費計入社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的同一個“基本養(yǎng)老保險基金收入戶”，并一起轉(zhuǎn)入到財政部門開設的“社會保障基金財政專戶”。而在地方一級的管理中，個人賬戶制度的行政管理權(quán)、基金運營權(quán)和監(jiān)督權(quán)集中在社保部門，為個人賬戶基金的濫用、挪用、違規(guī)投資等行為提供了便利，不利于保證個人賬戶的獨立性和完整性。
投資收益率低影響職工權(quán)益和制度可持續(xù)發(fā)展。個人賬戶的管理和基金投資運作是基本養(yǎng)老個人賬戶制度中的核心環(huán)節(jié)，關(guān)系到個人賬戶制度的成功與否。只有當基金積累之下的養(yǎng)老基金的投資收益率大于通貨膨脹率和工資增長率之和時，基金積累制在同等繳費水平下提供的養(yǎng)老金替代率水平才高于現(xiàn)收現(xiàn)付制。也就是說個人賬戶投資面臨的首要任務是如何戰(zhàn)勝通貨膨脹。其次，在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)盡可能多的收益。
長期以來，我國個人賬戶基金的投資局限在銀行存款和國債上，投資收益率不容樂觀。如果選取一年期銀行存款、三年期銀行存款和三年期國債作為投資參考工具，在扣除通貨膨脹率之后，19942008年的平均利率水平分別為-0.11％、0.73％和1.25％。如果將19941995這兩個通貨膨脹特別嚴重的年份提出，19962008年的平均實際利率有所提高，分別為1.35％、2.13％和2.46％。這樣的利率只是起到保值功能，投資增值的能力十分有限。如果收益率尤其是個人賬戶收益率過低，會侵害職工權(quán)益，影響職工參保和繳費的積極性，加大財政“兜底”的壓力，影響基金的可持續(xù)性，只有具備持續(xù)、安全而顯著的投資收益才能保障較長時期內(nèi)養(yǎng)老基金獲得相對穩(wěn)定而持續(xù)的增長。
從歷年的數(shù)據(jù)分析來看，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的替代率從1999年的77.3％下降到2008年的47.67％。這是因為在此期間，職工平均工資持續(xù)增長，從1999年的8346元增長到2008年的29229元，增長了3.5倍；而人均基本養(yǎng)老水平只是從1999年的6542元增長到2008年的13933元，只增長了2.1倍，使得目標替代率(我國目標替代率的確定以養(yǎng)老基金收益率等于工資增長率為假設前提)無法實現(xiàn)。如果個人賬戶資金無法保值增值，又沒有其他的養(yǎng)老資金來源，個人退休后的生活水平將受到影響，特別是較早退休的企業(yè)職工。所以，我國的養(yǎng)老保險制度面臨著迫切的改革要求。（未完待續(xù)）
（作者為中國人壽養(yǎng)老保險股份有限公司董事長）
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