完善養(yǎng)老體制的兩大法寶
應(yīng)推動(dòng)個(gè)人賬戶和企業(yè)年金共同發(fā)展
文/王 建
在人民網(wǎng)舉行的“2010年兩會(huì)熱詞排行”調(diào)查中，“養(yǎng)老保險(xiǎn)”以高票位居榜首，可見廣大人民群眾對(duì)此的關(guān)注。調(diào)查顯示，有超過(guò)80％的網(wǎng)友認(rèn)為企事業(yè)單位和公務(wù)員養(yǎng)老制度實(shí)行“雙軌制”不合理；而在養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等各項(xiàng)城鎮(zhèn)職工社會(huì)保障制度中，近半數(shù)網(wǎng)友最關(guān)心養(yǎng)老保險(xiǎn)。溫總理在
養(yǎng)老保障問(wèn)題已經(jīng)成為政府和人民普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，那么，我國(guó)現(xiàn)有的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度現(xiàn)狀如何？存在哪些方面的問(wèn)題？需要采取什么措施來(lái)加以改進(jìn)？
面臨困境的養(yǎng)老體制
根據(jù)1995年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》，我國(guó)明確了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用由企業(yè)和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的制度，并逐步形成包括基本保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充保險(xiǎn)、個(gè)人儲(chǔ)蓄性保險(xiǎn)的多層次養(yǎng)老保障體系。
1997年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，提出將社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在全國(guó)統(tǒng)一起來(lái)。“統(tǒng)賬結(jié)合”的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度規(guī)定：企業(yè)按照工資的20％繳納費(fèi)用，進(jìn)入統(tǒng)籌基金；個(gè)人按照基本工資的8％繳納費(fèi)用，進(jìn)入個(gè)人賬戶。統(tǒng)籌基金限于銀行協(xié)議存款和購(gòu)買國(guó)債，個(gè)人賬戶資金參考同期銀行存款利率和物價(jià)指數(shù)確定記賬利率。2005年頒布的《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，進(jìn)一步明確了擴(kuò)大覆蓋范圍，做實(shí)個(gè)人賬戶，建立基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制和發(fā)展企業(yè)年金的政策主張。2009年底，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)人力資源和社會(huì)保障部、財(cái)政部城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法的通知》，
在現(xiàn)行“統(tǒng)賬結(jié)合”養(yǎng)老制度中，社會(huì)統(tǒng)籌部分實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制。這種模式實(shí)質(zhì)上是“ 代際轉(zhuǎn)移支付”，即在職勞動(dòng)者將部分收入轉(zhuǎn)移給退休者。從資金供求關(guān)系看, 該模式的優(yōu)點(diǎn)是不必?fù)?dān)心由于經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、通貨膨脹、嚴(yán)重自然災(zāi)害和其他災(zāi)難如戰(zhàn)爭(zhēng)給養(yǎng)老金基金帶來(lái)?yè)p失，缺點(diǎn)是當(dāng)期財(cái)政負(fù)擔(dān)較重。
在社會(huì)養(yǎng)老基金由地方政府混賬管理的情況下，個(gè)人賬戶基金往往成為空賬，而且規(guī)模不斷擴(kuò)大。自1997年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，提出將社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在全國(guó)統(tǒng)一以來(lái)，據(jù)專家測(cè)算基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的空賬規(guī)模從1997年的140億元，增長(zhǎng)到2008年底的1.4萬(wàn)億元。那么，這種現(xiàn)收現(xiàn)付的統(tǒng)籌基金和“空轉(zhuǎn)”的個(gè)人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老制度是否具有可持續(xù)性呢？
從中短期看，這種制度安排在財(cái)務(wù)上仍可持續(xù)。主要是基于以下兩個(gè)方面的原因：
財(cái)政收入以及國(guó)家社保儲(chǔ)備的持續(xù)增加和社會(huì)養(yǎng)老替代率下降。1994年至2008年，國(guó)家財(cái)政收入持續(xù)實(shí)現(xiàn)每年超過(guò)15％的增長(zhǎng)，超過(guò)GDP和職工工資總額的增速，財(cái)政收入占GDP的比重從1994年的10.83％上升到2007年的20.57％，職工工資總額占GDP的比重從1990年的15.81％下降到2007年的11.32％。財(cái)政收入與城鎮(zhèn)職工工資總額的比例從1995年的77.06％上升到2007年的181.71％，國(guó)家財(cái)政實(shí)力大為增強(qiáng)。而且，2000年國(guó)家組建了全國(guó)社會(huì)保障基金，通過(guò)財(cái)政劃撥和國(guó)有股轉(zhuǎn)持等多種渠道籌集資金，2009年該基金資產(chǎn)總額已經(jīng)達(dá)到7765億元，為應(yīng)對(duì)老齡化積累了一定的國(guó)家養(yǎng)老后備資金。另外，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的替代率從1999年的77.3％下降到2008年的47.67％。從以上分析可以看出，不斷增長(zhǎng)的財(cái)政收入和資金儲(chǔ)備在短期內(nèi)有能力承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)支出。
覆蓋面擴(kuò)大，繳費(fèi)人數(shù)增加，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金出現(xiàn)結(jié)余。從聯(lián)合國(guó)《世界人口展望2000》和中國(guó)人口信息研究中心的預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)來(lái)看，雖然老齡人口在持續(xù)增長(zhǎng)，但就業(yè)人口也還在增長(zhǎng)。2000年以來(lái)，每年增加600萬(wàn)1000萬(wàn)人，到2025年中國(guó)的就業(yè)人口才達(dá)到頂峰。這還是按照60歲退休統(tǒng)計(jì)，如果適當(dāng)延長(zhǎng)工作年限，到6567歲退休，那么人口紅利的時(shí)間還將進(jìn)一步延長(zhǎng)。另外，我國(guó)計(jì)劃生育政策也有一定調(diào)整空間。而且隨著城市化進(jìn)程，不斷將農(nóng)村勞動(dòng)人口轉(zhuǎn)化為城市勞動(dòng)人口，勞動(dòng)效率將大幅提高；將農(nóng)民工納入養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中，繳費(fèi)人數(shù)不斷增加。2005 2007年每年城鎮(zhèn)繳費(fèi)人數(shù)增加7％左右，到2008年城鎮(zhèn)繳費(fèi)人數(shù)增長(zhǎng)了9％，養(yǎng)老基金結(jié)余從2004年的2975億元增加到2008年的9931億元，特別是2007年和2008年基金結(jié)余分別為1903億元和2540億元。所以，從財(cái)政和人口兩方面來(lái)看，現(xiàn)行社會(huì)養(yǎng)老保障體系的支付壓力在財(cái)政可承受范圍之內(nèi)。
從長(zhǎng)期看，我國(guó)這種制度的可持續(xù)性將會(huì)遇到嚴(yán)重困難。隨著人口老齡化和人均壽命的延長(zhǎng)，老年人口在總?cè)丝诘恼急炔粩鄶U(kuò)大。截至2008年底，我國(guó)60歲以上老年人口達(dá)到12.0％，并還將以年均3.3％的速度增長(zhǎng)，據(jù)聯(lián)合國(guó)預(yù)測(cè)，2050年我國(guó)60歲以上老人占比29.9％，65歲以上老人占比22.7％。如果延續(xù)現(xiàn)有的社保統(tǒng)籌現(xiàn)收現(xiàn)付體制和個(gè)人賬戶“空轉(zhuǎn)”，根據(jù)專家的預(yù)測(cè)，2050年我國(guó)公共養(yǎng)老金實(shí)際隱性債務(wù)總額將達(dá)到97萬(wàn)億元，是我國(guó)GDP的3倍，是我國(guó)財(cái)政收入的20倍，勢(shì)必給未來(lái)的財(cái)政形成巨大的壓力。
溫總理在十一屆全國(guó)人大三次會(huì)議中外記者會(huì)上表示，我國(guó)要建成一個(gè)中等發(fā)達(dá)的國(guó)家，至少要到本世紀(jì)中期；要真正實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，還要上百年的時(shí)間以至更長(zhǎng)。因此，到本世紀(jì)中期，我國(guó)仍是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，將會(huì)出現(xiàn)老齡人口不斷增加，不僅勞動(dòng)人口占總?cè)丝诘谋嚷氏陆担医^對(duì)數(shù)量也將下降。屆時(shí)，整個(gè)社會(huì)正處于現(xiàn)代化進(jìn)程中，我們將遇到發(fā)達(dá)國(guó)家不曾遇到的未富先老的困境。
個(gè)人賬戶的兩大問(wèn)題
一個(gè)好的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該包含四個(gè)方面：公平性、安全性、效率性和可持續(xù)性。公平性可以通過(guò)社會(huì)統(tǒng)籌機(jī)制和全國(guó)社會(huì)保障基金儲(chǔ)備方式來(lái)解決。安全性需要通過(guò)監(jiān)督管理體制改革，建立基金監(jiān)督與基金管理運(yùn)作相分離，相互制約的公開透明的管理運(yùn)營(yíng)機(jī)制來(lái)確保養(yǎng)老基金安全。效率性需要通過(guò)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，擴(kuò)大參與的投資機(jī)構(gòu)和投資范圍，提高投資運(yùn)作效率，維護(hù)委托人的權(quán)益。可持續(xù)性方面，一是通過(guò)基金繳費(fèi)、投資收益積累，做到當(dāng)代人養(yǎng)當(dāng)代人；二是隨著積累資金的擴(kuò)大和財(cái)政現(xiàn)收現(xiàn)付比例相對(duì)減少，確保財(cái)政具有長(zhǎng)期支付能力。
在我國(guó)現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中，社會(huì)統(tǒng)籌部分實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制，由財(cái)政兜底，設(shè)立全國(guó)社保基金，確保最低養(yǎng)老金的支付，有助于消除老年貧困，保證養(yǎng)老體制的公平性，這符合國(guó)際上政府提供最低養(yǎng)老保障的趨勢(shì)。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中引入個(gè)人賬戶，實(shí)行完全積累的模式，主要有兩個(gè)目的：一是在個(gè)人繳費(fèi)和未來(lái)待遇之間建立起密切聯(lián)系，引入個(gè)人責(zé)任的機(jī)制；二是賬戶資金實(shí)行市場(chǎng)化投資，以獲取較高收益，提高退休待遇水平。但由于目前賬戶基金與統(tǒng)籌基金“混在一起”實(shí)行相同的投資管理方式，提高安全性和收益性的初衷遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)。
分析基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶存在的問(wèn)題，主要有兩個(gè)方面：
政府監(jiān)督職責(zé)和資金的管理運(yùn)用混同，存在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前個(gè)人賬戶的投資與管理采用“個(gè)人繳費(fèi)、地方管理、中央負(fù)責(zé)”模式。這種模式存在激勵(lì)扭曲、利益沖突的問(wèn)題：個(gè)人繳費(fèi)，卻無(wú)法參與對(duì)其賬戶的監(jiān)督管理；地方管理，卻無(wú)持續(xù)保持個(gè)人賬戶資產(chǎn)完整性的硬約束責(zé)任；中央負(fù)責(zé)，卻不能有效控制地方借混賬經(jīng)營(yíng)而導(dǎo)致擴(kuò)大的資金缺口，積累資金投資所蘊(yùn)涵的種種風(fēng)險(xiǎn)，以及由此衍生的其他一些制度外矛盾。
在“統(tǒng)賬結(jié)合、混賬經(jīng)營(yíng)”模式下，社會(huì)統(tǒng)籌賬戶與個(gè)人賬戶同屬于一個(gè)機(jī)構(gòu)管理，企業(yè)繳費(fèi)和職工個(gè)人繳費(fèi)計(jì)入社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的同一個(gè)“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入戶”，并一起轉(zhuǎn)入到財(cái)政部門開設(shè)的“社會(huì)保障基金財(cái)政專戶”。而在地方一級(jí)的管理中，個(gè)人賬戶制度的行政管理權(quán)、基金運(yùn)營(yíng)權(quán)和監(jiān)督權(quán)集中在社保部門，為個(gè)人賬戶基金的濫用、挪用、違規(guī)投資等行為提供了便利，不利于保證個(gè)人賬戶的獨(dú)立性和完整性。
投資收益率低影響職工權(quán)益和制度可持續(xù)發(fā)展。個(gè)人賬戶的管理和基金投資運(yùn)作是基本養(yǎng)老個(gè)人賬戶制度中的核心環(huán)節(jié)，關(guān)系到個(gè)人賬戶制度的成功與否。只有當(dāng)基金積累之下的養(yǎng)老基金的投資收益率大于通貨膨脹率和工資增長(zhǎng)率之和時(shí)，基金積累制在同等繳費(fèi)水平下提供的養(yǎng)老金替代率水平才高于現(xiàn)收現(xiàn)付制。也就是說(shuō)個(gè)人賬戶投資面臨的首要任務(wù)是如何戰(zhàn)勝通貨膨脹。其次，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)盡可能多的收益。
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)個(gè)人賬戶基金的投資局限在銀行存款和國(guó)債上，投資收益率不容樂(lè)觀。如果選取一年期銀行存款、三年期銀行存款和三年期國(guó)債作為投資參考工具，在扣除通貨膨脹率之后，19942008年的平均利率水平分別為-0.11％、0.73％和1.25％。如果將19941995這兩個(gè)通貨膨脹特別嚴(yán)重的年份提出，19962008年的平均實(shí)際利率有所提高，分別為1.35％、2.13％和2.46％。這樣的利率只是起到保值功能，投資增值的能力十分有限。如果收益率尤其是個(gè)人賬戶收益率過(guò)低，會(huì)侵害職工權(quán)益，影響職工參保和繳費(fèi)的積極性，加大財(cái)政“兜底”的壓力，影響基金的可持續(xù)性，只有具備持續(xù)、安全而顯著的投資收益才能保障較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)養(yǎng)老基金獲得相對(duì)穩(wěn)定而持續(xù)的增長(zhǎng)。
從歷年的數(shù)據(jù)分析來(lái)看，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的替代率從1999年的77.3％下降到2008年的47.67％。這是因?yàn)樵诖似陂g，職工平均工資持續(xù)增長(zhǎng)，從1999年的8346元增長(zhǎng)到2008年的29229元，增長(zhǎng)了3.5倍；而人均基本養(yǎng)老水平只是從1999年的6542元增長(zhǎng)到2008年的13933元，只增長(zhǎng)了2.1倍，使得目標(biāo)替代率(我國(guó)目標(biāo)替代率的確定以養(yǎng)老基金收益率等于工資增長(zhǎng)率為假設(shè)前提)無(wú)法實(shí)現(xiàn)。如果個(gè)人賬戶資金無(wú)法保值增值，又沒(méi)有其他的養(yǎng)老資金來(lái)源，個(gè)人退休后的生活水平將受到影響，特別是較早退休的企業(yè)職工。所以，我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度面臨著迫切的改革要求。（未完待續(xù)）
（作者為中國(guó)人壽養(yǎng)老保險(xiǎn)股份有限公司董事長(zhǎng)）
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