《環保法》修訂草案成型正式起步
2011年10月26日
眾望已久的環保根本大法修訂已正式起步。
本報記者獨家獲悉，全國人大環境與資源保護委員會（以下簡稱“環資委”）在其第二十七次全體會議上，已形成《中華人民共和國環境保護法修正案（草案稿）》（以下簡稱《草案稿》）。《草案稿》共7章48條，修改條文19條，合并6條為3條，新增規定4條。
其中，六大領域納入修法內容，即對接環境影響評價法，增加信息公開、進一步完善排污申報收費制度，明確企業限期治理責任和人民政府對環境質量的責任，完善了環境污染事故的應急規定。
“和現行《環保法》相比，進步最大的就是強化人民政府對環境質量的責任，增加了對政府的約束力。”一位參與修法討論的環保政策專家表示，“但是《草案稿》還要經過多個意見征求環節，這一規定能否保留下來，目前難以預測。”
重點修改四大制度
強化政府責任方面，《草案稿》邁出重要一步。
“在上述環保法修改的六個方面中，比較重要的內容有四點。”前述環保專家稱，即首次提出重大政策應進行環境影響論證，確立了重點污染物總量控制的法律地位，細化了排污收費制度，并提出將環保作為地方政府一把手考核的內容。
其中，“規劃環評”被納入修法者視野。
“《草案稿》與2002年通過的《環境影響評價法》對接，增加了規劃環評的內容，同時初步具備了政策環評的雛形。”該環保專家對記者表示，即《草案稿》在第3章第15條第二款提出，縣級以上人民政府及其有關部門，對其組織擬定的對環境有顯著影響的重大經濟和技術政策草案，應當進行環境影響論證。
在環評之外，《草案稿》增加了總量控制內容。即國家實行重點污染物總量控制制度，地方人民政府負責實施。對“超標”地區，地方環保部門應當暫停新增建設項目的環評。
強化政府責任方面，《草案稿》邁出重要一步。其中最重要的一點是，明確提出對地方政府一把手的環保考核規定。
具體而言，考核的內容包括五項：環保規劃的制定、公布和實施情況；任期內重點污染物排放總量控制約束性指標的完成和環境質量改善狀況；環境影響評價工作；重大事故的處理。
在環境信息公開方面，《草案稿》也有所作為，即規定了政府及其環境保護行政主管部門應當依法公開環境信息，對拒報或者謊報有關污染物排放監測數據事項應當進行處罰，政府工作人員對偽造或者指示偽造監測數據和依法應提供而未提供環境信息應當承擔法律責任。
此外，《草案稿》還加大了對違法企業的處罰力度，首次引入“按日計罰”政策。即對被行政處罰的企業，如逾期仍不予改正，將按每日一萬元以上十萬元以下進行罰款。
“在污染物控制的另一個手段，即排污收費制度上，修正案也步調不慢。”一位地方環保系統工作人員表示，“修法內容中提出了有差別的排污收費標準，體現了排污量越大、超標越嚴重、應繳費額越高的原則。”
據本報記者獲悉，草案中提出增加三項差別化的排污收費政策。其一，對排放污染物超過國家或者地方規定的污染物排放標準的，征收標準為達標排放標準的2-3倍；其二，對經限期治理逾期未完成治理任務的，在停產關閉之前，征收標準應當是達標排放標準的4-5倍；第三，對國家確定的重點區域、流域和地方污染物標準嚴于國家標準的地區，可以在規定排污費征收標準基礎上加收50%。
修改力度尚不“解渴”
《草案稿》并沒有改變《環評法》的先天不足。
“上述幾項修改內容，方向是對的，但力度還遠遠不夠，與業內的預期差別較大。”一位地方環保系統官員對記者表示。
環評方面最為明顯。環保業內人士認為，《草案稿》并沒有改變《環評法》的先天不足，即只有規劃環評和項目環評。而一個完整的戰略環評（SEA）應該包括三個環節，首先是對政策的環評，其次是規劃，最后才是項目。
在環保部巡視員牟廣豐看來，政策環評是源頭，是判斷一項政策能否做的前提。而規劃環評則是具體怎么做的問題。一旦到了項目環評階段，規模結構布局大致都定了，剩下的無非是“墻內幾百米，墻外幾公里”的事。
“盡管《草案稿》有政策環評的雛形，但只有一句話，規定的不夠詳細。實踐中，很可能流于形式或走過場。”前述地方環保系統官員對記者表示。
不但如此，業界呼吁提高規劃環評的法律地位，也未能體現。“《草案稿》還
是延續了《環評法》中規劃環評的內容，規劃環評依然僅是規劃制定的一道法律程序，而非行政許可。”一位環境法專家對本報記者表示，也就是說，規劃環評即使對規劃提出修改意見，但如審批部門不采納，只要對不采納的理由做出說明，規劃可以照樣實施。
前述環保政策專家進一步指出，環評環節的修改，從側面反映出環保法試圖約束政府行為，“但努力有限”。
例如，《草案稿》第14條第3款規定，跨行政區的環境污染和環境破壞的防治工作，依照國務院批準的重點區域、流域污染防治規劃和相應責任，由相關地方人民政府協商解決，或者由上級人民政府協商解決，做出決定。
“這樣的規定，相當于沒有規定，我們很少看到有人對跨行政區的污染承擔責任的案例。”前述地方環保系統官員表示，“由相關地方政府協調承擔責任，無異于讓其協商如何撇清責任，因此，我建議應在上級人民政府中指定一個專門的實權機構，處理這類問題，而不是像現在這樣模糊處理，淡化責任承擔。”
此外，在“按日計罰”這一新提法上，草案稿也存在瑕疵。“每日處罰金額的自由裁量幅度太大，從1萬到10萬相差懸殊，容易制造尋租空間。”前述地方環保系統官員指出，“我主張要么大大提高每日1萬元的基準，要么降低每日10萬的最高上限。”
公眾監督規定未能納入
公眾在參與無門、監督無路的情況下，公眾常常尋求非常規手段。
此外，對于目前的《草案稿》內容，多位法律界人士對記者表示有遺憾之處，即公眾監督權利缺失。
“《草案稿》在政府和企業責任方面都有所涉及，但在公眾參與方面僅提出公眾參與信息公開，而在公眾監督方面的其他規定幾乎沒有涉及，比如很多人關心的環境公益訴訟制度。”前述環保政策專家對本報記者指出。
他進一步分析，從公眾對政府與企業的監督角度來說，現行《環保法》的規定十分薄弱。“現行《環保法》第六條規定，一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。但當單位和個人對于環境問題有意見時，怎么提呢？這些都沒有細則。”前述環保政策專家分析，“因此，我們看到在參與無門、監督無路的情況下，公眾常常尋求非常規手段，如群體性散步、靜坐，甚至引發群體事件。”
該專家表示，事實上，在限制地方政府方面，環保部已經嘗試多次的區域限批效果明顯，但《草案稿》未予承認。
“阻力可能來自地方政府，這兩項制度與政策環評一樣，對地方政府的約束會起到緊箍咒的作用。”一位知情人士記者指出。
回避體制難題？
應在《環保法》中明確部門協調機制。
除上述修法內容的“缺憾”外，體制變革領域也未在《草案稿》中體現。
業內人士曾多次指出，根據我國的資源環境管理的模式，包括水、土地、礦產、森林、海洋等資源的開發利用分散于發改、國土、林業、海洋、農業、水利等主管部門，它們與環保部門之間存在職能交叉。
“盡管在2008年機構改革的時候，各個部門的三定方案大體上明確了部門之間的職能分工，但在不少環境問題上，依然存在模糊地帶，這些問題應當在《環保法》修改中體現出來。”前述地方環保系統工作人員指出。
“如果職能劃分難度太大，應盡快在《環保法》中明確部門協調機制，這也是解決目前環保體制的一個出路。”前述環保政策專家稱。
對此，不少環境專家曾經給出具體建議。在9月22日召開的“第7屆環境與發展論壇”上，清華大學環境工程學院教授、清華大學環境工程設計研究院院務委員會副主任井文涌提議，仿效國家能源委員會，成立國家環保委員會。
盡管《草案稿》回避了上述體制問題，存在諸多不足，但多位法律界人士對本報記者表示，現在已有的成果來之不易。期望在接下來全國人大審議和征求意見的過程中，強化政府責任的條款不要消失。
“由于全國人大也將換屆，所以《環保法》修改中的一些難題將留給下一屆人大。”有分析人士預測。
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