國(guó)家新十年扶貧綱要將出
2011年11月14日
誰(shuí)是窮人？
這是開(kāi)展扶貧工作，需要解決的第一個(gè)難題。
在美國(guó)，對(duì)“窮人”最新的劃分標(biāo)準(zhǔn)是：四口之家年收入不低于2.23萬(wàn)美元；在中國(guó)，根據(jù)2010年的官方標(biāo)準(zhǔn)，年人均純收入低于1274元的便是扶貧對(duì)象。
顯然，中美兩國(guó)貧困線(xiàn)差異懸殊。其實(shí)，中國(guó)的貧困標(biāo)準(zhǔn)不僅遠(yuǎn)低于美國(guó)，甚至遠(yuǎn)低于一些遠(yuǎn)比中國(guó)貧窮、落后的非洲國(guó)家。
這遭到從世界銀行到中國(guó)學(xué)界，乃至政協(xié)委員的廣泛批評(píng)，紛紛呼吁中國(guó)上調(diào)貧困標(biāo)準(zhǔn)。
據(jù)了解，中央將逐步提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)，并授權(quán)各地根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際制定高于國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)扶貧標(biāo)準(zhǔn)。
北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院教授李實(shí)測(cè)算結(jié)果顯示，若扶貧標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)至2000元，中國(guó)貧困人口將達(dá)到1.3億人。不僅貧困人口結(jié)構(gòu)將發(fā)生重大變化，扶貧方式也將隨之改變。
20年沒(méi)變的貧困線(xiàn)
各國(guó)對(duì)貧困的定義，多從經(jīng)濟(jì)層面對(duì)收入和消費(fèi)進(jìn)行考量，可分為“絕對(duì)貧困”標(biāo)準(zhǔn)和“相對(duì)貧困”兩種模式。
絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，是指在一定的時(shí)間、空間和社會(huì)發(fā)展階段下，個(gè)人維持基本生存所必需消費(fèi)的物品和服務(wù)的最低費(fèi)用，即“貧困線(xiàn)”——在中國(guó)，則被稱(chēng)為扶貧標(biāo)準(zhǔn)。凡是人均年收入低于該貧困線(xiàn)的人口，就是貧困人口。相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，則會(huì)隨國(guó)民人均收入變化而變化。
目前，發(fā)達(dá)國(guó)家除美國(guó)外，主要采用相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)展中國(guó)家采用絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的比較普遍。“可以采用絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)，也可以采用相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)，但標(biāo)準(zhǔn)不能太低。”李實(shí)認(rèn)為。
廣為人知的絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)是世界銀行和聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署提出的，一是赤貧標(biāo)準(zhǔn)，相當(dāng)于最低生存線(xiàn)，為按購(gòu)買(mǎi)力平價(jià)每人每天消費(fèi)1美元；二是貧困標(biāo)準(zhǔn)，為購(gòu)買(mǎi)力平價(jià)每人每天消費(fèi)2美元。2008年，世界銀行將前者提高至1.25美元。
“他們也僅僅是作為國(guó)際間比較和監(jiān)測(cè)使用的。世界上幾乎沒(méi)有國(guó)家采用這樣的標(biāo)準(zhǔn)作為自己的貧困標(biāo)準(zhǔn)。”中國(guó)社科院農(nóng)村所貧困室主任吳國(guó)寶強(qiáng)調(diào)，“并不存在所謂的國(guó)際通用的貧困標(biāo)準(zhǔn)。”多數(shù)發(fā)展中國(guó)家將其貧困線(xiàn)定在上述世行的兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)之間。
2000年以前，中國(guó)一直采用的是1986年確定的206元的扶貧標(biāo)準(zhǔn)。這一農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)，為維持最低生存的“絕對(duì)貧困”標(biāo)準(zhǔn)，以每人每日2100大卡熱量的最低營(yíng)養(yǎng)需求為基準(zhǔn)，再根據(jù)最低收入人群的消費(fèi)結(jié)構(gòu)來(lái)進(jìn)行測(cè)定。此后，這一標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)農(nóng)村居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)進(jìn)行更新。到2007年，這一標(biāo)準(zhǔn)是785元。
這意味著，在20多年里，中國(guó)的扶貧標(biāo)準(zhǔn)一直未曾上調(diào)，個(gè)別年份甚至是下降的。“由于貧困標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)物價(jià)變動(dòng)上調(diào)的，因此，在糧價(jià)上漲迅速的個(gè)別年份，實(shí)際上相當(dāng)于貧困標(biāo)準(zhǔn)下降了——窮人的食物支出占比較大、恩格爾系數(shù)較高。”李實(shí)解釋說(shuō)。
中國(guó)785元的貧困標(biāo)準(zhǔn)，按照2005年的美元購(gòu)買(mǎi)力平價(jià)約為人均0.57美元，在世界銀行對(duì)75個(gè)國(guó)家的抽樣調(diào)查中，是最低的。
即使從中國(guó)貧困標(biāo)準(zhǔn)與人均收入關(guān)系來(lái)看，中國(guó)扶貧標(biāo)準(zhǔn)占農(nóng)民收入水平也是全世界最低的。
偏低標(biāo)準(zhǔn)的背后
進(jìn)入21世紀(jì)以后，中國(guó)方方面面都認(rèn)識(shí)到貧困標(biāo)準(zhǔn)太低。2000年，政府尤抱琵琶半遮面的適當(dāng)調(diào)高了扶貧標(biāo)準(zhǔn)，劃定了另一條更接近于1美元標(biāo)準(zhǔn)的“低收入標(biāo)準(zhǔn)”——865元。
2008年，扶貧標(biāo)準(zhǔn)和低收入標(biāo)準(zhǔn)合一，統(tǒng)一使用1067元作為扶貧標(biāo)準(zhǔn)。此后，隨著消費(fèi)價(jià)格指數(shù)等相關(guān)因素的變化，標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步上調(diào)。2009年，提至1196元，2010年又根據(jù)消費(fèi)價(jià)格指數(shù)變化，常規(guī)調(diào)整至1274元。相應(yīng)地，扶貧對(duì)象由2007年底的1479萬(wàn)擴(kuò)大到2008年底的4007萬(wàn)，此后逐漸下降至2010年底的 2688萬(wàn)人。
不過(guò)，1196元的新扶貧標(biāo)準(zhǔn)，仍被視作偏低——比1404元的農(nóng)村“低保”標(biāo)準(zhǔn)還要低200多元。以1196元的貧困標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，中國(guó)2010年的貧困人口是2688萬(wàn)人，貧困發(fā)生率不到3% 。
“在中國(guó)這種低收入水平國(guó)家，如此低的貧困發(fā)生率，說(shuō)出來(lái)別人都不會(huì)相信。”李實(shí)說(shuō)。可資對(duì)照的是，美國(guó)最新公布的貧困發(fā)生率是15%！
對(duì)于中國(guó)貧困標(biāo)準(zhǔn)長(zhǎng)期偏低的原因，接近決策層的學(xué)者分析認(rèn)為：一是1986年剛開(kāi)始扶貧時(shí)，中國(guó)貧困人口規(guī)模大而政府財(cái)力低，標(biāo)準(zhǔn)定低一點(diǎn)，有利于將有限的資源用到最需要扶持的人身上；二是擔(dān)心調(diào)高貧困標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致貧困人口數(shù)量增加，會(huì)引起不了解內(nèi)情的人誤以為中國(guó)政府越扶貧貧困人口越多；三是中國(guó)扶貧被國(guó)際機(jī)構(gòu)公認(rèn)為世界減貧成功的典范，擔(dān)心調(diào)高貧困標(biāo)準(zhǔn)增加了貧困人口數(shù)量和比率，會(huì)影響政府在國(guó)際上的形象。
“事實(shí)上這些擔(dān)心完全是多余的。”吳國(guó)寶說(shuō)，只要解釋和宣傳到位，因調(diào)高貧困標(biāo)準(zhǔn)而增加貧困人口，不僅不會(huì)影響國(guó)內(nèi)民眾和國(guó)際社會(huì)對(duì)中國(guó)扶貧成敗的評(píng)價(jià)；相反，由于貧困標(biāo)準(zhǔn)低，致使相當(dāng)部分本應(yīng)享受政府和社會(huì)關(guān)愛(ài)幫助的窮人被排除在幫扶對(duì)象之外，會(huì)人為阻礙這部分人福利的改善。
地方或自主決定貧困線(xiàn)
據(jù)了解，已經(jīng)在扶貧系統(tǒng)內(nèi)部下發(fā)，并即將對(duì)外公布的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011-2020年）》采納了調(diào)高貧困標(biāo)準(zhǔn)的建議，承諾“逐步調(diào)高國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)”，使“貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)幅度高于全國(guó)平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國(guó)平均水平，扭轉(zhuǎn)發(fā)展差距擴(kuò)大趨勢(shì)”。
“這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府財(cái)力增加的必然要求。”李實(shí)說(shuō)。他推測(cè)，如果貧困標(biāo)準(zhǔn)提高到2000元，中國(guó)的貧困發(fā)生率將發(fā)生很大變化，貧困人口將增加倒排1億人左右，過(guò)去沒(méi)有貧困人口的東部也將有人被劃歸貧困人口。并且，貧困人口結(jié)構(gòu)和扶貧方式也將隨之改變：在低貧困標(biāo)準(zhǔn)時(shí)代，無(wú)勞動(dòng)能力的赤貧人口占了貧困人口的相當(dāng)大比例，其主要靠“低保”、吃救濟(jì)；標(biāo)準(zhǔn)提高后，一部分勞動(dòng)生產(chǎn)力低但有勞動(dòng)能力的人會(huì)被劃歸貧困人口，就需要對(duì)其進(jìn)行開(kāi)發(fā)式扶貧。
在《扶貧綱要》制定前，李實(shí)曾為國(guó)務(wù)院扶貧辦做過(guò)相關(guān)課題研究，提出了逐步上調(diào)和一次上調(diào)到位兩種上調(diào)貧困線(xiàn)的辦法，“當(dāng)然，兩種辦法各有各的好處，也各有各的缺陷。”
李實(shí)認(rèn)為，逐步上調(diào)標(biāo)準(zhǔn)，不能僅考慮物價(jià)水平，還要考慮到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，應(yīng)逐年同步上調(diào)。“比如人均收入增加了8%，扶貧標(biāo)準(zhǔn)能否增加4%？”
但該思路的問(wèn)題是，扶貧標(biāo)準(zhǔn)每年都在變，可能會(huì)造成一些混亂——會(huì)有很多人不能理解，怎么扶貧標(biāo)準(zhǔn)總是變來(lái)變?nèi)サ摹?ldquo;實(shí)際上這個(gè)擔(dān)心有點(diǎn)過(guò)慮了。”李實(shí)說(shuō)，目前的“低保”標(biāo)準(zhǔn)和最低工資標(biāo)準(zhǔn)也都是在變的，“變實(shí)際上是正常的”。
逐步上調(diào)扶貧標(biāo)準(zhǔn)更大的一個(gè)問(wèn)題是，政府部門(mén)有顧慮：貧困標(biāo)準(zhǔn)變化之后，貧困人口的變化就很難顯示出來(lái)、扶貧成效無(wú)法得到顯現(xiàn)——如果標(biāo)準(zhǔn)固定，就能清晰地看出貧困人口的變化及其與扶貧工作之間的關(guān)系；貧困標(biāo)準(zhǔn)逐步提高之后，每年的貧困人口減少看上去幅度就很小，因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)在不斷地提高，高標(biāo)準(zhǔn)與低標(biāo)準(zhǔn)的貧困人口不具有可比性。
基于此，扶貧部門(mén)并不太接受逐步提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)的思路，更傾向于一步到位的調(diào)整方案。但在中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背景下，如果貧困標(biāo)準(zhǔn)一步到位、十年后再看也還合適，勢(shì)必面臨著另一個(gè)難題：貧困標(biāo)準(zhǔn)要大幅提高。
“這也是比較棘手的問(wèn)題。”李實(shí)說(shuō)，到底提高到什么標(biāo)準(zhǔn)，各方面都沒(méi)有很好的依據(jù)。“如果站在十年后，從那時(shí)的觀(guān)點(diǎn)出發(fā)，制定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，往前反推過(guò)來(lái)，那現(xiàn)在一看，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)就高的不得了。”
國(guó)務(wù)院扶貧辦在征求了很多意見(jiàn)后發(fā)現(xiàn)，很難拿出一個(gè)從長(zhǎng)期來(lái)看都合適的一步到位的上調(diào)方案，轉(zhuǎn)而尋求將扶貧標(biāo)準(zhǔn)和“低保”標(biāo)準(zhǔn)相銜接。
由于中國(guó)區(qū)域發(fā)展不平衡，扶貧標(biāo)準(zhǔn)和“低保”標(biāo)準(zhǔn)相銜接也并非易事：任何一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，要么東部感覺(jué)偏低，要么西部感覺(jué)偏高。“出于這樣一個(gè)考慮，國(guó)務(wù)院扶貧辦不排除會(huì)選擇分散決策的方式，由各地根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際制定扶貧標(biāo)準(zhǔn)。”李實(shí)告訴記者。
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