國家新十年扶貧綱要將出
2011年11月14日
誰是窮人？
這是開展扶貧工作，需要解決的第一個難題。
在美國，對“窮人”最新的劃分標準是：四口之家年收入不低于2.23萬美元；在中國，根據2010年的官方標準，年人均純收入低于1274元的便是扶貧對象。
顯然，中美兩國貧困線差異懸殊。其實，中國的貧困標準不僅遠低于美國，甚至遠低于一些遠比中國貧窮、落后的非洲國家。
這遭到從世界銀行到中國學界，乃至政協委員的廣泛批評，紛紛呼吁中國上調貧困標準。
據了解，中央將逐步提高扶貧標準，并授權各地根據當地實際制定高于國家扶貧標準的地區扶貧標準。
北京師范大學經濟與工商管理學院教授李實測算結果顯示，若扶貧標準上調至2000元，中國貧困人口將達到1.3億人。不僅貧困人口結構將發生重大變化，扶貧方式也將隨之改變。
20年沒變的貧困線
各國對貧困的定義，多從經濟層面對收入和消費進行考量，可分為“絕對貧困”標準和“相對貧困”兩種模式。
絕對貧困標準，是指在一定的時間、空間和社會發展階段下，個人維持基本生存所必需消費的物品和服務的最低費用，即“貧困線”——在中國，則被稱為扶貧標準。凡是人均年收入低于該貧困線的人口，就是貧困人口。相對貧困標準，則會隨國民人均收入變化而變化。
目前，發達國家除美國外，主要采用相對貧困標準，發展中國家采用絕對標準的比較普遍。“可以采用絕對標準，也可以采用相對標準，但標準不能太低。”李實認為。
廣為人知的絕對貧困標準是世界銀行和聯合國開發計劃署提出的，一是赤貧標準，相當于最低生存線，為按購買力平價每人每天消費1美元；二是貧困標準，為購買力平價每人每天消費2美元。2008年，世界銀行將前者提高至1.25美元。
“他們也僅僅是作為國際間比較和監測使用的。世界上幾乎沒有國家采用這樣的標準作為自己的貧困標準。”中國社科院農村所貧困室主任吳國寶強調，“并不存在所謂的國際通用的貧困標準。”多數發展中國家將其貧困線定在上述世行的兩個標準之間。
2000年以前，中國一直采用的是1986年確定的206元的扶貧標準。這一農村貧困標準，為維持最低生存的“絕對貧困”標準，以每人每日2100大卡熱量的最低營養需求為基準，再根據最低收入人群的消費結構來進行測定。此后，這一標準依據農村居民消費價格指數進行更新。到2007年，這一標準是785元。
這意味著，在20多年里，中國的扶貧標準一直未曾上調，個別年份甚至是下降的。“由于貧困標準是根據物價變動上調的，因此，在糧價上漲迅速的個別年份，實際上相當于貧困標準下降了——窮人的食物支出占比較大、恩格爾系數較高。”李實解釋說。
中國785元的貧困標準，按照2005年的美元購買力平價約為人均0.57美元，在世界銀行對75個國家的抽樣調查中，是最低的。
即使從中國貧困標準與人均收入關系來看，中國扶貧標準占農民收入水平也是全世界最低的。
偏低標準的背后
進入21世紀以后，中國方方面面都認識到貧困標準太低。2000年，政府尤抱琵琶半遮面的適當調高了扶貧標準，劃定了另一條更接近于1美元標準的“低收入標準”——865元。
2008年，扶貧標準和低收入標準合一，統一使用1067元作為扶貧標準。此后，隨著消費價格指數等相關因素的變化，標準進一步上調。2009年，提至1196元，2010年又根據消費價格指數變化，常規調整至1274元。相應地，扶貧對象由2007年底的1479萬擴大到2008年底的4007萬，此后逐漸下降至2010年底的 2688萬人。
不過，1196元的新扶貧標準，仍被視作偏低——比1404元的農村“低保”標準還要低200多元。以1196元的貧困標準計算，中國2010年的貧困人口是2688萬人，貧困發生率不到3% 。
“在中國這種低收入水平國家，如此低的貧困發生率，說出來別人都不會相信。”李實說。可資對照的是，美國最新公布的貧困發生率是15%！
對于中國貧困標準長期偏低的原因，接近決策層的學者分析認為：一是1986年剛開始扶貧時，中國貧困人口規模大而政府財力低，標準定低一點，有利于將有限的資源用到最需要扶持的人身上；二是擔心調高貧困標準導致貧困人口數量增加，會引起不了解內情的人誤以為中國政府越扶貧貧困人口越多；三是中國扶貧被國際機構公認為世界減貧成功的典范，擔心調高貧困標準增加了貧困人口數量和比率，會影響政府在國際上的形象。
“事實上這些擔心完全是多余的。”吳國寶說，只要解釋和宣傳到位，因調高貧困標準而增加貧困人口，不僅不會影響國內民眾和國際社會對中國扶貧成敗的評價；相反，由于貧困標準低，致使相當部分本應享受政府和社會關愛幫助的窮人被排除在幫扶對象之外，會人為阻礙這部分人福利的改善。
地方或自主決定貧困線
據了解，已經在扶貧系統內部下發，并即將對外公布的《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》采納了調高貧困標準的建議，承諾“逐步調高國家扶貧標準”，使“貧困地區農民人均純收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平，扭轉發展差距擴大趨勢”。
“這是經濟發展、政府財力增加的必然要求。”李實說。他推測，如果貧困標準提高到2000元，中國的貧困發生率將發生很大變化，貧困人口將增加倒排1億人左右，過去沒有貧困人口的東部也將有人被劃歸貧困人口。并且，貧困人口結構和扶貧方式也將隨之改變：在低貧困標準時代，無勞動能力的赤貧人口占了貧困人口的相當大比例，其主要靠“低保”、吃救濟；標準提高后，一部分勞動生產力低但有勞動能力的人會被劃歸貧困人口，就需要對其進行開發式扶貧。
在《扶貧綱要》制定前，李實曾為國務院扶貧辦做過相關課題研究，提出了逐步上調和一次上調到位兩種上調貧困線的辦法，“當然，兩種辦法各有各的好處，也各有各的缺陷。”
李實認為，逐步上調標準，不能僅考慮物價水平，還要考慮到經濟發展水平，應逐年同步上調。“比如人均收入增加了8%，扶貧標準能否增加4%？”
但該思路的問題是，扶貧標準每年都在變，可能會造成一些混亂——會有很多人不能理解，怎么扶貧標準總是變來變去的。“實際上這個擔心有點過慮了。”李實說，目前的“低保”標準和最低工資標準也都是在變的，“變實際上是正常的”。
逐步上調扶貧標準更大的一個問題是，政府部門有顧慮：貧困標準變化之后，貧困人口的變化就很難顯示出來、扶貧成效無法得到顯現——如果標準固定，就能清晰地看出貧困人口的變化及其與扶貧工作之間的關系；貧困標準逐步提高之后，每年的貧困人口減少看上去幅度就很小，因為標準在不斷地提高，高標準與低標準的貧困人口不具有可比性。
基于此，扶貧部門并不太接受逐步提高扶貧標準的思路，更傾向于一步到位的調整方案。但在中國經濟快速發展的背景下，如果貧困標準一步到位、十年后再看也還合適，勢必面臨著另一個難題：貧困標準要大幅提高。
“這也是比較棘手的問題。”李實說，到底提高到什么標準，各方面都沒有很好的依據。“如果站在十年后，從那時的觀點出發，制定一個標準，往前反推過來，那現在一看，這個標準就高的不得了。”
國務院扶貧辦在征求了很多意見后發現，很難拿出一個從長期來看都合適的一步到位的上調方案，轉而尋求將扶貧標準和“低保”標準相銜接。
由于中國區域發展不平衡，扶貧標準和“低保”標準相銜接也并非易事：任何一個標準，要么東部感覺偏低，要么西部感覺偏高。“出于這樣一個考慮，國務院扶貧辦不排除會選擇分散決策的方式，由各地根據當地實際制定扶貧標準。”李實告訴記者。
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