中國慈善事業亟須立法規范
2012年05月08日 來源：光明網
近年來，我國慈善事業蓬勃發展，方興未艾。5月7日，民政部部長李立國在國新辦新聞發布會上表示，中國慈善事業取得長足發展，截至2011年底，全國共有社會組織45.75萬個，據預測，2011年我國社會捐贈總額不會低于800億元。
然而，隨著我國慈善組織數量快速增長，慈善捐贈規模的逐年擴大，慈善事業發展中存在的公開性、透明度不夠的問題日益凸顯，個別公益慈善組織的部分捐贈項目和行為受到公眾的質疑與批評，也引發各界對慈善組織公信力危機的極大關注。
慈善事業發展仍處于初級階段
兩個月前，央視3·15晚會曝光“中華學生愛眼工程”假借慈善名義，牟取暴利一事，輿論一片嘩然。次日，民政部門負責人接受本報記者采訪時稱，“中華學生愛眼工程促進會”這一慈善組織是一家登記在香港的公司，從未在民政部進行登記。而對于這些成立在港澳及國外的組織，國內目前暫無專門的統一規定，相關管理條例正在修訂當中，一些組織正是利用現行規范缺陷，“雙腳站在境外，雙手在境內圈錢”。
“我國慈善事業發展總體上仍然處于初步發展階段。”民政部部長李立國指出，以慈善組織為主體的現代慈善事業改革開放后才在我國出現，公益慈善組織的發展和依法監管還有不充分、不到位的情況，一些公益慈善組織容易因缺乏自律意識而出現問題。慈善事業管理體制改革迫在眉睫。
李立國表示，民政部下一步將在已有相關行政法規修訂工作中進一步增加加強依法監管的內容。針對境外組織在國內的活動，將在修訂社會組織相關行政法規中做好堵塞漏洞的制度建設，“比如說境外組織到國內來活動，在香港登記的組織到內地來活動都要納入到依法監管之中。”
2011年，民政部制定和頒布了《中國慈善事業發展指導綱要（2011-2015）》，在2006-2010年綱要的基礎之上，進一步明確提出，要通過加強公益慈善事業的發展和宣傳，修訂、制定鼓勵慈善事業發展的有關法律、法規和政策；改革社會組織登記管理體制；依法加強對公益慈善類組織的監督管理，使公益慈善組織的行為和活動不斷增強公開性和透明度等一系列政策措施，推動慈善事業健康發展。
其中，改革社會組織登記管理體制無疑是主要工作。
破除社會組織“雙頭管理”頑疾
2011年1月11日，深圳壹基金公益基金會在深圳市民中心掛牌，這意味著壹基金從此具備獨立的法人身份，可以公開募款。深圳壹基金也成為中國首個無業務主管單位且由民間發起的、具備公募基金會資格的社會組織。
改革前，根據1998年頒布的《社會團體登記管理條例》，我國社團登記需要兩個部門的批準，一是業務主管部門的業務審核，二是登記主管部門的登記審核，俗稱“雙頭管理”。相關數據表明，在原登記管理體制下，深圳市登記在冊的各類社會組織有4110個，但實際上約有3萬多個，登記管理的只占現有的10%，近九成民間組織處于“非法狀態”；與此同時，全國范圍內至少有300萬未登記的社會組織，比例大致相同。
2008年，深圳率先規定工商經濟類、社會福利類、公益慈善類三類社會組織可以直接到深圳民政部門登記。這一摒棄社會組織“雙頭管理”，實現直接登記的改革方案，實際就是日后“廣東經驗”的雛形。
深圳在社會組織登記方面的改革，促進了社會組織的蓬勃發展。截至2011年12月31日，深圳依法登記注冊的社會組織總量達4554家，其中社會團體1887家，民辦非企業單位2648家，基金會19家，直接登記的社會組織的數量達到了645家。
2011年12月23日，民政部部長李立國在全國民政工作會議上表示，各地民政部門要推廣“廣東經驗”，支持有條件的地方將社會組織業務主管單位改為業務指導單位，推行公益慈善、社會福利、社會服務等領域的社會組織直接向民政部門申請登記，并會同有關部門依法監管。
2012年7月12日至14日，以“發展·融合·透明”為主體的首屆中國公益慈善項目交流展示會將在深圳舉行。深圳市市長許勤介紹，展示會將集中展示我國社會建設和社會管理創新的最新成果，通過建立優秀公益項目數據庫等形成慈善事業持續發展的長效機制。
立法促慈善透明化發展
日前，來自北京大學、清華大學、北航等院校十多位國內知名專家聯名形成了《關于規范慈善基金會商業活動的立法建議書》，提出應對慈善基金會從事商業活動進行規范，并應在相關慈善立法中明確規定：開展商業活動的基金會，應定期向社會公眾公開從事商業活動的信息，包括投資金額、每月的收益等。
“基金會在中國的社會轉型和改革發展中是新生事物。”王名，清華大學公共管理學院教授博士生導師說，“人大法工委已明確表示，《慈善法》已列入今年的立法規劃，希望在將來的《慈善法》立法中，設專門的章節來規定慈善組織的商業活動。”
反觀發達國家，政府通過立法和稅收制度對慈善進行引導和約束的做法已漸趨成熟。在美國，有關慈善的規定和條款散見于憲法、稅法、公司法、雇傭法等聯邦和州的法律法規中；采取一套適合不同類型的捐贈資金的稅收優惠政策，引導資源向公益領域流動；稅務局還通過要求慈善機構提供年度報告信息、審計慈善機構的財務和經營狀況、對違規慈善機構進行處罰等方式監督慈善組織的運作；并且鼓勵非政府評估組織定期公布對全國幾百家基金會的測評結果。
目前，我國民政部制定和發布了《公益慈善捐助公開指引》。《指引》雖然不具有法定的強制力和約束性，但是為主體和客體評判提供了標準、提供了規范、提供了前提。
“對于社會組織，尤其是公益慈善組織自身，應該怎樣把公開性、透明度作為自己存在發展的生命力，應當是有所遵循了。”李立國表示，社會公眾可以在有評價、判斷的基礎上“用錢投票、用腳投票”，把資金和服務捐贈給有信譽、有公信力的公益慈善組織，“這將有利于形成社會組織良性競爭、優勝劣汰的新的局面。”
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