污染物排放總量控制制度還缺什么？
江蘇天一智能設(shè)備有限公司
污染物排放總量控制是將某一控制區(qū)域作為一個(gè)完整的系統(tǒng)，采取一定的措施，將這一區(qū)域內(nèi)的污染物排放總量控制在一定數(shù)量之內(nèi)，以滿足該區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量要求。污染物排放總量控制制度是指控制一定時(shí)間、區(qū)域內(nèi)排放污染物總量的環(huán)境管理制度。目前的污染物排放總量控制制度主要存在于政府及環(huán)保部門的行政政策、行政計(jì)劃中，主要形式有總量控制計(jì)劃、方案、目標(biāo)等。
對(duì)污染物排放從單純的濃度控制過渡到既控制濃度又控制總量的逐層遞進(jìn)，反映出我國(guó)對(duì)環(huán)境資源認(rèn)識(shí)的不斷深化和污染控制力度的不斷加大。從90年代后期至今，污染物排放總量控制已經(jīng)成為環(huán)保領(lǐng)域的一出重頭戲，并作為一種有效的環(huán)境管理手段在實(shí)踐中廣泛應(yīng)用。
具體到實(shí)際操作中，這項(xiàng)制度運(yùn)轉(zhuǎn)的情況如何？從地方傳遞出的一些信息中我們可以看到，隨著總量控制的深入實(shí)施，一些問題也逐步暴露出來，其中法律問題已經(jīng)成為各地關(guān)注的焦點(diǎn)。
實(shí)踐中，各地在污染物排放總量控制領(lǐng)域還存在哪些法律障礙？需要尋找怎樣的出路？
●缺少專門立法——基層聲音：底氣不足，執(zhí)法不硬
目前，我國(guó)已有部分環(huán)境法律、法規(guī)對(duì)總量控制制度做出了概括性規(guī)定，但也僅散見于一些單行法律、法規(guī)之中，在現(xiàn)行的環(huán)保基礎(chǔ)法典－－《環(huán)境保護(hù)法》中，沒有相關(guān)規(guī)定。
在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，一些地方的行政干預(yù)和人情干擾問題突出，一些地方政府甚至為利稅大戶高懸"免檢令"。執(zhí)法人員連門都進(jìn)不去，更談不上執(zhí)法。
為了避免類似現(xiàn)象的發(fā)生，一些地區(qū)進(jìn)行了積極的探索與實(shí)踐。
2009年，河北省出臺(tái)了《減少污染物排放條例》，規(guī)定向環(huán)境排放污染物的企業(yè)、事業(yè)單位和其他組織，應(yīng)當(dāng)采取有效措施，減少排放污染物。2010年，山西省也適時(shí)出臺(tái)了《減少污染物排放條例》，旨在減少污染物的排放。為了控制污染物排放，北京市于2010年開展了"污染物排放總量控制"的立法調(diào)研。今年3月，江蘇省開始起草《江蘇省主要污染物減排條例》，規(guī)定縣級(jí)以上人民政府其他相關(guān)行政主管部門須按照各自的職責(zé)對(duì)減排工作實(shí)施監(jiān)督管理。
那么，通過地方各自立法是不是就可以將問題逐一化解？實(shí)踐中，我們聽到了不同的聲音。
正如云南省某市環(huán)保局污染物排放與總量控制處負(fù)責(zé)人所說，"在沒有專門立法的情況下，如果各行其是，即便自創(chuàng)一套管理程序，也可能因?qū)嵤┘?xì)則與國(guó)家的法律、法規(guī)發(fā)生沖突而被廢止"。
問題不止一面。沈陽市一位環(huán)保工作人員也明確指出:雖然目前我國(guó)已經(jīng)有部分地區(qū)開始通過地方立法的方式推進(jìn)總量管理，但畢竟地方立法權(quán)限有限，因此無法設(shè)立強(qiáng)制手段、無法設(shè)立前置許可等困難仍然是地方立法環(huán)節(jié)難以解決的。
此外，現(xiàn)實(shí)中對(duì)總量控制的提法還主要出現(xiàn)在政府的工作計(jì)劃中，總量控制計(jì)劃往往被當(dāng)作政治任務(wù)來完成，即使完不成也只不過是受到相應(yīng)的行政處分。這種情形無疑會(huì)阻礙總量控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
解讀:作為環(huán)境保護(hù)基本法的《環(huán)境保護(hù)法》至今未將總量控制作為污染防治的基本原則和制度加以規(guī)定。基于此，現(xiàn)行的單行法在規(guī)定污染物排放總量控制時(shí)并未將其作為一項(xiàng)強(qiáng)制實(shí)施的法律制度，在立法規(guī)定上僅僅是"可以"而非"必須"實(shí)施總量控制。換言之，現(xiàn)有立法中明確的僅僅是目標(biāo)意義上的總量控制，至于現(xiàn)實(shí)中應(yīng)該采用哪些具體措施卻游離于立法之外，而這樣的立法現(xiàn)狀必然會(huì)影響總量控制制度的實(shí)施與執(zhí)行。
●原則規(guī)定多，實(shí)施細(xì)則少——基層聲音:需要增強(qiáng)可操作性
"缺乏切實(shí)可行的實(shí)施細(xì)則，給實(shí)際操作帶來困難。"這是云南省環(huán)保廳污染物排放總量控制管理部門相關(guān)負(fù)責(zé)人發(fā)出的一聲感慨。
而河北省衡水市一位環(huán)保工作者認(rèn)為，國(guó)家污染物排放總量控制體系圍繞著排放總量削減指標(biāo)開展工作并進(jìn)行考核，但忽略了各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、排污基本狀況千差萬別的現(xiàn)狀。現(xiàn)有體系適合于較大的區(qū)域環(huán)境(如省、直轄市、自治區(qū))，但在市、縣層面上卻缺乏針對(duì)性和科學(xué)性，尤其是對(duì)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)和污染物排放水平較低的地區(qū)造成的減排壓力過大。
在這一點(diǎn)上，浙江省嘉興市南湖區(qū)環(huán)保局管理科科長(zhǎng)羅勇也有同感，他指出:國(guó)家制定的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)往往著眼大方向、大原則，對(duì)量的削減主要采取"一刀切"模式。其實(shí)，一旦落實(shí)到基層，就往往更需要一些明晰且可操作性強(qiáng)的辦法。
諸多問題中，多地都反映:原則固然重要，但最需要的還是實(shí)施細(xì)則，尤其是程序性的規(guī)程。
而另一個(gè)反映較多的問題就是可操作性差。
云南省環(huán)保廳污染物排放總量控制管理部門相關(guān)負(fù)責(zé)人指出，總量指標(biāo)作為環(huán)評(píng)審批的前置條件，還只是籠統(tǒng)要求，缺乏具體操作的依據(jù)和規(guī)范；總量核算實(shí)施細(xì)則的相關(guān)體系非但不全面還很復(fù)雜，僅如何準(zhǔn)確算出增量就是個(gè)大難題；相關(guān)部門對(duì)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)口徑不一致，導(dǎo)致環(huán)保部門無法及時(shí)、有效地從統(tǒng)計(jì)部門得到相應(yīng)數(shù)據(jù)。
針對(duì)總量核算的操作問題，河北省衡水市也提出，實(shí)施細(xì)則不夠明確、不夠穩(wěn)定，受人為因素影響過大。
實(shí)踐中，江蘇省還遇到了其他困惑:一些法律、法規(guī)中都提到了排污許可證制度，但是缺乏可操作的法律依據(jù)，排污許可證的發(fā)放范圍、發(fā)放程序以及監(jiān)管機(jī)制等方面不盡統(tǒng)一，對(duì)無證排污行為的處罰力度不夠，導(dǎo)致排污許可證的作用不能在管理中得到很好的體現(xiàn)，嚴(yán)重影響了總量控制的效果。
據(jù)了解，目前，江蘇省雖然已經(jīng)發(fā)放4萬余份排污許可證，涵蓋了納入環(huán)境管理的絕大部分排污單位，但是由于缺乏法律的強(qiáng)有力支撐，排污許可證的申領(lǐng)并沒有得到排污單位的足夠重視，不領(lǐng)取排污許可證的情形比比皆是。
解讀:總量控制制度是一項(xiàng)專業(yè)性、技術(shù)性極強(qiáng)的制度，它的實(shí)施不僅需要有原則性規(guī)定，更需要相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則指導(dǎo)實(shí)踐。比如，環(huán)境納污能力確定程序、總量控制指標(biāo)分配程序、監(jiān)督與保障總量控制的實(shí)施步驟、違規(guī)行為的法律責(zé)任等，這些都需要有明確、具體的規(guī)定。
●配套制度不銜接——基層聲音:光桿司令有令難行
目前，我國(guó)在總量控制的立法方面已經(jīng)注意到建立配套制度的重要性，比如將總量控制納入建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理，要求一切新建、改建、擴(kuò)建、遷建的建設(shè)項(xiàng)目都不得突破該地區(qū)污染物排放總量控制指標(biāo)。
但是由于相關(guān)制度銜接出現(xiàn)了問題，致使總量控制制度實(shí)施在實(shí)踐中大打折扣。比如，有的新建項(xiàng)目未經(jīng)環(huán)保部門審批或故意逃避審批就擅自開工建設(shè)或投產(chǎn)運(yùn)營(yíng)，結(jié)果不僅帶來了環(huán)境污染，拆除工作還造成了嚴(yán)重的資源浪費(fèi)。
對(duì)于配套制度的銜接問題，沈陽市污染物排放總量控制管理部門負(fù)責(zé)人有著這樣的看法:總量控制管理的核心手段是發(fā)放排污許可證，也就是通過行政許可的方式確定污染源排放的總量是多少，但是由于配套制度不健全，環(huán)保部門又沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，所以排污許可證的發(fā)放一直難以推行。
這樣的例子，我們?cè)诃h(huán)境管理中不難發(fā)現(xiàn)。這也說明，目前與總量控制制度相匹配的制度較為缺乏，而且在銜接環(huán)節(jié)更有不少問題。
解讀:污染物總量控制制度的實(shí)施除了需要完備的實(shí)施辦法外，還需要有其他制度的支持與配合，燃煤總量控制、用水總量控制、"三同時(shí)"制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、排污許可證制度與排污收費(fèi)制度等，都是能夠支持總量控制制度有效實(shí)施的制度，但目前這些制度并沒有很好地與總量控制制度結(jié)合起來。
●部門配合不夠——基層聲音:獨(dú)角戲難唱
雖然相關(guān)法律、法規(guī)對(duì)部門之間的職責(zé)分配有所規(guī)定，但實(shí)踐中，部門之間的協(xié)調(diào)工作開展起來依然存在諸多困難，很多時(shí)候仍然是環(huán)保部門在唱獨(dú)角戲。
"從沈陽市開展總量控制工作來看，目前，部門聯(lián)動(dòng)還僅僅是依靠一些政府規(guī)定，缺乏相關(guān)法律支持，實(shí)踐效果并不理想"。沈陽市污染物排放總量控制管理部門負(fù)責(zé)人說，舉一個(gè)典型的例子:就是工商部門的前置許可問題，工商部門往往不能依據(jù)環(huán)保部門的規(guī)定對(duì)企業(yè)吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照，而環(huán)保部門卻又沒有任何強(qiáng)制手段，如此一來，矛盾就難免出現(xiàn)。"從司法角度來看，單純的行政處罰需要司法部門的配合，但是當(dāng)前的實(shí)際問題是由于執(zhí)行資源有限，法院無法及時(shí)對(duì)環(huán)保部門的各類行政處罰給予執(zhí)行。而總量超標(biāo)污染的特點(diǎn)是其后果具有持續(xù)性，污染時(shí)間越長(zhǎng)，后果就會(huì)越嚴(yán)重。面對(duì)這種情況，環(huán)保部門時(shí)常是有心無力"。
那么，究竟是什么原因造成了部門聯(lián)動(dòng)遇阻呢？河北省衡水市認(rèn)為，主要是沒有建立完善的部門聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，缺乏對(duì)相關(guān)部門的有效約束。
還有一個(gè)現(xiàn)象需要引起注意，"十二五"以來，農(nóng)業(yè)面源和機(jī)動(dòng)車尾氣污染物的排放也納入了總量控制工作中，但是這項(xiàng)工作的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)分別在農(nóng)業(yè)畜牧部門和公安部門。對(duì)此，河北省邢臺(tái)市環(huán)保部門就指出，各部門擁有獨(dú)立的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)及報(bào)送機(jī)制，導(dǎo)致無法與總量控制工作進(jìn)行有效銜接。再加上沒有明確的制度對(duì)這些部門的日常工作進(jìn)行約束，最終將導(dǎo)致對(duì)總量控制的監(jiān)管渠道不暢。
解讀:環(huán)保部門在污染物排放總量控制實(shí)施中的主要職責(zé)是環(huán)保審批和對(duì)環(huán)境實(shí)施統(tǒng)一執(zhí)法監(jiān)管，在制定計(jì)劃、分配指標(biāo)時(shí)應(yīng)會(huì)同計(jì)劃、經(jīng)濟(jì)等部門聯(lián)合操作。而與此同時(shí)，相關(guān)部門也應(yīng)明確其在總量控制相應(yīng)環(huán)節(jié)中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)，配合環(huán)保部門共同完成污染物排放總量控制任務(wù)。
此外，在總量控制的實(shí)施過程中，區(qū)域協(xié)調(diào)是不可避免的。現(xiàn)實(shí)中，一旦總量控制在實(shí)施環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，很容易出現(xiàn)相互推諉的現(xiàn)象。那么，這就需要事先在法律、法規(guī)上做出明確規(guī)定，以避免出現(xiàn)爭(zhēng)端。
●監(jiān)督和責(zé)任機(jī)制不健全——基層聲音:違法守法一個(gè)樣，制度很難推行
"獎(jiǎng)懲措施不夠嚴(yán)格、法律依據(jù)缺乏，不利于制度運(yùn)行"。類似河北省衡水市環(huán)保部門這樣的感觸，多地都有同感。實(shí)踐中，違反總量控制制度的行為主要可以分為兩種:一種行為是企業(yè)或個(gè)人為了追求經(jīng)濟(jì)利益超量排污，另外一種行為是監(jiān)管部門失職造成事實(shí)上的總量超標(biāo)。
由于對(duì)企業(yè)和個(gè)人的處罰力度不夠，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)"守法成本高于違法成本"的現(xiàn)象。因此，對(duì)第一種行為的懲治很難發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用。而對(duì)于因監(jiān)管部門監(jiān)管不力造成的總量超標(biāo)問題，我國(guó)目前還僅僅是將這種行為納入到工作考核體系中，并沒有在法律層面設(shè)定相應(yīng)的追究機(jī)制。
正像河北省邢臺(tái)市污染物排放總量控制管理部門負(fù)責(zé)人指出的，"監(jiān)督機(jī)制疲軟直接影響總量控制指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)"。一旦缺乏對(duì)單位和個(gè)人的法律約束，就會(huì)失去管理制度應(yīng)有的威懾力，也就難以發(fā)揮這項(xiàng)制度在改善環(huán)境質(zhì)量方面的作用。
解讀:有效的污染物排放總量控制制度，必須有強(qiáng)有力的法律監(jiān)督機(jī)制和制裁措施加以保障。通過出臺(tái)強(qiáng)有力的制裁措施，可以讓違法者時(shí)刻警醒:有一根"高壓線"不能逾越。法律應(yīng)該對(duì)處罰的種類和幅度加以明確，并制定出相應(yīng)罰則，以及處罰權(quán)限的規(guī)定等。
?京公網(wǎng)安備110102000421號(hào)
