黑龍江省氣候資源立法
2012年6月20日
據(jù)《法制日報》報道，黑龍江省人大常委會6月14日通過《黑龍江省氣候資源探測與保護(hù)條例》，其中部分條款引來公眾熱議。該條例明確規(guī)定“氣候資源為國家所有”，企業(yè)探測開發(fā)風(fēng)能及太陽能資源須經(jīng)過氣象部門批準(zhǔn)。
在氣候資源保護(hù)國家立法欠缺的情況下，依據(jù)《立法法》的授權(quán)，各地在除法律明文保留的諸項立法權(quán)限外，于國家尚未制定法律或行政法規(guī)的領(lǐng)域，有權(quán)“先行先試”。而黑龍江也并非此次氣候資源立法嘗試的惟一省份，包括廣西、山西在內(nèi)的多個地方均在進(jìn)行相關(guān)的動作。2011年5月，廣西氣候資源條例已先行出臺。在全球能源危機(jī)蔓延、新能源開發(fā)日益成為人類核心議題的宏觀背景之下，新能源的開發(fā)、利用與保護(hù)日益得到國家與社會的關(guān)切。
細(xì)查此次黑龍江地方立法所引發(fā)的爭議，核心在于對氣候資源所有權(quán)宣示的一個條款。公眾的憂慮或許很具體，聽起來甚至不乏牢騷的成分，人們擔(dān)心“以后曬太陽、吹風(fēng)都要經(jīng)過批準(zhǔn)”。但透過公眾具象的憂慮與戲謔，不難看到此議題背后的社會情緒——“什么開始值錢，國家就要管起來”。個中擔(dān)憂或許多慮，卻不能不被認(rèn)真體察。而僅從立法技巧角度考量，黑龍江于此處的地方立法規(guī)定，實不乏可商榷之處。
現(xiàn)行憲法第九條對包括“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂”在內(nèi)的自然資源進(jìn)行列舉式規(guī)定，宣示國家對其行使所有權(quán)，其間并未對氣候資源進(jìn)行明確規(guī)定。而在1999年出臺的《氣象法》、2005年出臺的《可再生能源法》等與氣候資源開發(fā)利用有直接關(guān)系的立法中，在對包括風(fēng)能、太陽能等氣候資源的所有權(quán)問題上，均采取了事實上避談的態(tài)度。包括廣西、山西等地的氣候資源地方立法，對氣候資源的所有權(quán)亦未進(jìn)行明確規(guī)定。氣候資源是否屬于憲法條款“等自然資源”的內(nèi)在范疇，涉及對憲法條文的具體解釋，對此，《立法法》有明確的權(quán)限規(guī)定——全國人大及其常委會對具體憲法條文的解釋，相關(guān)機(jī)構(gòu)宜依程序提出申請。
據(jù)黑龍江省人大相關(guān)負(fù)責(zé)人稱，近些年該省一些企業(yè)“隨意探測開發(fā)風(fēng)能、太陽能資源問題非常突出”，針對此問題所進(jìn)行的地方立法，設(shè)立了探測許可制度，并開列出一系列申請材料與程序。而在《行政許可法》中，對行政許可的設(shè)定亦有嚴(yán)格的限制。不僅應(yīng)當(dāng)遵循“有利于發(fā)揮公民、法人或者其他組織的積極性、主動性”等原則，在自然資源方面，明確規(guī)定只在“有限自然資源開發(fā)利用”上予以行政許可設(shè)定。包括風(fēng)能、太陽能等可再生資源，其最主要的自然屬性便是“可以不斷再生、永續(xù)利用”，其顯然難以進(jìn)入“有限自然資源”的范疇。相應(yīng)的倒是，“行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的”情形，《行政許可法》采取了“可以不設(shè)行政許可”的措辭。
回到公眾的個中憂慮，進(jìn)行具象化分解不難看出，人們擔(dān)心會否因為地方立法中橫亙出的探測許可制度，重演“衙門難進(jìn)，程序繁瑣”的情況。倘此擔(dān)心成為現(xiàn)實，恐與鼓勵公眾和社會力量參與新能源開發(fā)、利用的立法初衷有悖。事實上，是否對氣候資源進(jìn)行所有權(quán)宣示，并不必然與政府在此間的監(jiān)管責(zé)任與管理權(quán)限存在因果。在新能源開發(fā)存在諸多現(xiàn)實困境的情況下，對能源開發(fā)的日常管理與服務(wù)，如何更好地調(diào)動民間力量和資源參與新能源開發(fā)，如何優(yōu)化程序設(shè)計與政府服務(wù)，顯然更具有迫切性。在廣西、山西等同題地方性立法中，均有“鼓勵利用氣候資源”的規(guī)定，其中山西的立法草案中，則采用了排比式的多個“鼓勵”來予以強(qiáng)調(diào)。
地方立法對包括氣候資源的開發(fā)利用等事項進(jìn)行積極嘗試，值得肯定與鼓勵。但在具體立法思路與邏輯的選擇上，則需要進(jìn)一步對行政管理體制改革的方向性予以明晰，即“可放權(quán)，可不放權(quán)的，要下決心放權(quán)”。嚴(yán)格按照行政許可的原則與精神，在清理現(xiàn)有可有可無的行政許可同時，于“可不設(shè)行政許可”、可通過事后監(jiān)管實施管理的領(lǐng)域，盡可能為社會建設(shè)、公民參與創(chuàng)造條件、削低門檻。
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