環境標準引領管理轉型
2012年7月24日
自上世紀70年代以來，我國的環境保護標準同環境保護事業同時起步，已走過了產生、發展、完善的歷程。幾十年來，環境保護標準數量不斷增加、種類日益豐富、地位顯著提高，對我國環保事業的不斷進步發揮了巨大作用。
我國的環境保護標準總體情況如何？
“兩級五類”已成體系
環境保護標準是對環境保護領域中，各種需要規范的事物的技術屬性所作的規定。1973年，《工業“三廢”排放試行標準》編制出臺，成為我國歷史上第一項環境保護標準。經過近四十年的發展和完善，我國的環境保護標準已形成了“兩級五類”的完整體系。
所謂“兩級”指的是國家級環境保護標準和地方級環境保護標準。“五類”指以環境質量標準、污染物排放(控制)標準和環境監測規范等3類標準為核心，包含環境基礎標準與標準制修訂規范、管理規范類環境保護標準兩類標準在內的國家環境保護標準體系。
從數量上看，截至2011年12月底，我國累計發布的環境保護標準達1486項，現行1352項。
環境保護部科技標準司標準處處長裴曉菲告訴記者，“十一五”期間，我國共發布國家環境保護標準502項，平均每年發布超過100項，增長速度前所未有。“十二五”期間，在保持適度增長的同時，將重點完善環保標準體系，實現標準的制修訂、培訓、評估全過程管理。
從涵蓋的領域及涉及的行業來看，裴曉菲認為，“目前我國的環保標準已經基本實現了領域及行業全覆蓋。”水、空氣、土壤、聲與振動、固體廢物與化學品、生態、核與電磁輻射等環境保護領域以及造紙、制藥、有色金屬冶煉、建材、火電、機動車、施工機械等行業都已囊括到了環境保護標準范圍之內。
“當然，我國的環境保護標準體系并非盡善盡美，”裴曉菲坦言，“例如，生態類的環保標準就是一個短板。”標準的制定通常需要參考與其相對應的上位法，并在使用過程中與上位法互相結合，發揮應有的法律拘束力。
以《火電廠大氣污染物排放標準》為例，《環境保護法》與《大氣污染防治法》對火電廠等大氣污染物排放提出了管理要求，根據規定，標準設定了各種污染物的排放限值，超標排放即為違法，將被追究法律責任。
但在生態方面，我國的上位法還不夠完善，因此生態領域的環保標準在缺少重要法律依據的情況下，不僅數量有限，作用也大打折扣。
一項環境保護標準是如何誕生的？
環環相扣數年磨一劍
裴曉菲告訴記者，一般的標準從立項到正式公布不外乎以下幾個環節:標準執行情況評估、標準制修訂立項、確定承擔單位、編制開題報告、開題論證、調研、起草標準文本、向各部門、各地方、行業協會和社會公眾公開征求意見、完善標準文本、技術論證、行政審查、標準發布實施。
“所有環節環環相扣，有任何一個節點出現問題，都需要返回重新修改，”裴曉菲說，“因此，出臺一項標準并非一蹴而就，通常都要兩三年的時間。”
但環境保護標準種類繁多、難度不一，因此制定過程也有長有短。例如，相比環境監測規范類標準，環境質量標準和污染物排放(控制)標準的難度就要相對大一些，這其中不僅包括技術上的難度，還涉及到各利益群體的平衡與不同部門之間協調配合的問題，因此后者的制定過程也相對更長一些。
“而《環境空氣質量標準》又是近年來我們發布過的程序最多的一項標準。”裴曉菲告訴記者，由于這項標準影響范圍大，關注度高，在制修訂過程中也格外謹慎，比一般流程增加了9個環節。
第一，在立項還未完全確定之時，就先進行了一次公開征求意見，先行了解社會公眾對空氣質量標準的要求。第二，在形成初稿之前，即召開部常務會聽取修訂小組的計劃安排。并召集一系列專家座談會，與管理部門及監測部門就PM2.5的熱點問題進行了研究討論。第三，開展輿情監測，刊發了128期《輿情監測信息》，集中收集了2000多篇主流媒體的意見報道。第四，開展輿論宣傳，主動約請專家對老百姓關心的問題進行及時的澄清。第五，將二次征求意見稿在《中國環境報》全文刊發，大范圍征集意見。第六，邀請國家環境咨詢委員會和環境保護部科學技術委員會的委員對標準進行審查。第七，部黨組會議聽取意見。第八，報國務院常務會審議。第九，召開新聞發布會公布標準的正式出臺。
環境保護標準有何作用？
借標準之變促管理轉型
說起環境保護標準在優化產業結構、促進污染減排方面所發揮的實際作用，裴曉菲給記者舉了兩個例子。
2000年，我國機動車產量、銷量第一次雙雙突破200萬輛，在全世界位列第八，當時的機動車污染物排放標準還是國Ⅰ。即便是國Ⅰ標準，大家對于實施機動車污染控制也是有疑惑的，不少人認為我國的機動車發展本身就落后，加嚴污染物排放標準無疑會給企業增加更大壓力，不利于機動車行業的發展。
然而，到2011年機動車污染物排放標準提高到國Ⅳ標準時，我國的機動車產量、銷量已經雙雙突破1800萬輛，連續兩年位居全球第一。而單車的污染量更是下降了90％。
產銷量的突破說明，對機動車實行污染物排放控制不僅沒有影響機動車的發展，反而形成一種有效的促進力量。而污染量的大幅下降則體現了機動車污染物排放標準在促進污染減排方面的巨大作用。
還有一個例子，“十一五”期間，新發布標準的污染物排放限值進一步收緊，通過實施排放標準，減排化學需氧量6.33％，減排火力發電行業的二氧化硫18.2％，水泥行業在產量大幅度增長的情況下，二氧化硫排放量沒有明顯增加。
2012年，環境保護部部長周生賢在第二次全國環?？萍即髸咸岢隽思涌飙h境管理戰略轉型的重大命題，以《環境空氣質量標準》為標志，我國環境管理開始由以環境污染控制為目標導向，向以環境質量改善為目標導向轉變。
裴曉菲說，“從環?？萍冀嵌瓤矗?lsquo;標準即管理’，科技支撐管理的主要著力點就是環保標準。環保標準引領并支撐環境管理轉型的重要定位也因此被確定了下來。”
由于《環境空氣質量標準》中引入了PM2.5這個非常規的污染因子，且這一污染因子并非僅來自于一次污染物，因此在改善環境質量時就需要做出相應改變:從僅僅關注一次污染物向共同關注一次、二次污染物轉變，從僅僅關注一個地區污染控制向區域聯防聯控轉變，從僅僅關注工業行業向工業與生活等多行業共同控制轉變。
裴曉菲說，“只要涉及到PM2.5的污染因子，例如VOC，可能排放VOC的所有行業就需要有相應的標準，而且這些標準都應向世界最嚴格水準看齊。只有將這些標準制定出來，管理部門依法執行，PM2.5的控制才有把握，空氣質量達標才有希望。而這也是標準引領并支撐環境管理轉型的具體表現。”
標準如何適應發展形勢？
“四個轉變”積極應對
為適應環境標準的歷史地位，裴曉菲告訴記者:“‘十二五’期間，我們提出了‘四個轉變’，即標準體系由數量增長型向質量管理型轉變、由側重發展國家級標準向國家級與地方級標準平衡發展轉變，標準管理由單一標準管理向以標準簇形式管理轉變、由單純的標準制修訂模式向標準的制修訂、培訓、評估等復合工作模式轉變。”
裴曉菲說，目前環境保護標準體系數量龐大，增速較快，難免在制訂過程中會有考慮不周的地方。而現有的環保標準幾乎已涵蓋所有的管理要素和領域，因此有必要從質量入手，對現有的標準進行查漏補缺。
在國家標準與地方標準的統一方面，裴曉菲表示，每個地區的環境問題千差萬別，確實應該鼓勵地方根據自身的實際情況因地制宜地制定地方標準。“實際上，‘十一五’期間就已經出現了這種趨勢，目前備案的地方標準已有90多項。”
2008年，為了整治污染嚴重的太湖流域，江蘇省出臺了《太湖地區城鎮污水處理廠及重點工業行業主要水污染物排放限值》，標準甚至比當時的國家標準還要嚴格。裴曉菲評價道，“這實際是一種好現象，我們十分希望能夠有越來越多這樣的地方標準來配合補充國家標準。但目前來看，這樣的行為還只局限于少數發達地區，未來需要進一步鼓勵推廣。”
在標準管理方面，裴曉菲強調，應對現有標準進行系統整合與完善，形成一批便于環境監管和促進環境質量改善的“標準簇”。
例如，鋼鐵工業污染物排放標準，就整合了從鐵礦采選、燒結(球團)、焦化、煉鐵、鐵合金、煉鋼和軋鋼等各個環節的8項系列標準，通過組合拳，改善并加強鋼鐵工業的環境管理。
最后，標準定出來還需要能夠被正確使用，這就需要加強對標準出臺后的培訓、實施、監督、評估等環節的關注。
裴曉菲指出，應不斷完善環境質量評價方法，使環境質量評價結果與人民群眾的感受相一致。另外，還要加大對標準執行情況的跟蹤評估力度，對標齡5年以上的要及時評估，根據評估結果決定是否進行修訂，使環保標準與環境管理要求和經濟技術水平相適應。
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