探索防范性執法督查新舉措
2012年8月2日
編者按
環境執法督查是環境管理的重要組成部分，是環保部門維護群眾環境權益、踐行科學發展觀的重要保障和體現。環境保護部華北督查中心在深入剖析環境執法工作存在主要矛盾和問題的基礎上，借鑒消防、安監、鹽業等部門的相關經驗，經與華北六省(市、區)環境執法監察機構協調，在華北地區全面推行了探索性的防范性環境執法督查工作。中國環境報報今日刊發文章，探討新形勢下防范性環境執法督查工作，以饗讀者。
防范性執法工作理念正逐漸成為行政執法領域一個普遍共識，也是解決目前行政執法困境的重要手段。
在環境管理領域，“突出預防性，推進執法關口前移”的理念由來已久。我國環境保護三原則的第一條就是“預防為主”，環境影響評價、環保“三同時”、環境準入、環境風險源管理等制度都體現了預防性原則。環境監察部門在執法過程中也一直秉承這一原則。環境保護部領導多次強調環境執法監察工作要突出預防性，要盡快實現末端監管向全過程監管、事后處罰向源頭治理的轉變。
華北督查中心始終致力于環境執法督查工作的創新，圍繞預防性環境管理的思路開展了多項探索和嘗試，為提出防范性環境執法督查理念奠定了實踐基礎。
環境執法督查面臨壓力和瓶頸
當前環境執法督查工作面臨的壓力和瓶頸主要有:執法理念滯后，執法方式單一，執法機制不完善，執法能力不足。
隨著環境保護日益進入經濟、社會發展的主戰場，黨和國家及人民群眾對環保工作的要求不斷提高，環境執法工作面臨的壓力也越來越大。我們必須保持清醒頭腦，看到當前環境執法督查工作面臨的壓力和瓶頸:
執法理念滯后。一些地方環境監察部門“重處罰、輕監管”的觀念沒有根本改變，對違法問題往往一罰了之，沒有從根本上解決問題；日常監管缺乏主動發現問題的積極性、可能發生污染行為的預見性和應對污染事故的防范性，存在“坐等辦案”的現象，“污染發生—媒體曝光—環保問責”的怪圈沒有擺脫。
執法方式單一。目前環境執法部門對違法問題的處理主要是通過責令改正、處以罰款等行政命令或行政處罰的手段，缺少經濟制裁、輿論曝光、追究責任等綜合手段的運用，執法方式較為單一，效果不盡如人意。
執法機制不完善。目前，環保工作涉及現場檢查的任務往往由環境監察部門一肩獨挑，就執法論執法的現象在一定范圍內普遍存在。一方面造成環境執法部門任務繁重、不堪重負，同時也導致執法結果不出環境監察機構門，現場發現情況難以為環境管理機構提供參考。造成環保各部門之間信息溝通不暢通，不利于環境保護工作資源共享、整體進步。
執法能力不足。一是機構設置不合理，多數市縣級環境監察機構目前還是事業單位，與從事的行政執法工作不匹配。二是環境監察人員能力參差不齊，人員素質與執法新要求存在差距，業務不熟悉的人員仍占較大比重。三是執法裝備水平發展不平衡，裝備水平呈倒金字塔結構，信息化水平低的問題日益凸顯。
因此，要突破目前環境執法困局，破解監察瓶頸，迫切需要樹立改革創新的意識。通過轉變傳統觀念、改變執法模式、創新體制機制、提高能力素質來實現。
防范性環境執法督查的重要意義
防范性環境執法督查是適應我國環境管理戰略轉型的客觀要求；是實現關口前移、全過程監管的重大舉措；是提高執法效能的必然選擇；是提升環境執法監察機構地位的有效途徑。
從我國行政法學的執法原則來看，執法無外乎防范性執法和補救性執法兩類。
防范性執法即對行政違法行為的事先預防，是指為了積極防范各種尚未發生的違法行為，并力求使其不發生，所采取的各種必要方式和措施。強調執法的事先性。通過執法人員事先積極、主動地進行執法監督與檢查來達到教育與威懾目的。最大可能地減少甚至杜絕違法行為存在，保障法律法規的順利實施與實現。
所謂補救性執法，是指對已發生的違法行為所采取的事后行政補救措施。主要包括行政法規定的各種處罰、懲戒方式，是對已發生違法事實進行的處置。雖然也可以達到懲罰違法者、警示效尤者的目的，但是對消除違法行為帶來的負面影響作用甚微。
整體看來，實行預防為主的執法方式更有利于法律、法規的順利實施與實現。加大行政執法的事先監督與管理力度，能夠最大可能地防范與杜絕違法行為，將違法行為對社會、公眾和環境的危害降至最低。這是符合行政法宗旨與行政執法原則的執法方式。
在環境執法領域，防范性環境執法督查是將執法關口前移，源頭監管，變被動監管為主動防范的過程。要求環境執法監察機關在對轄區環境狀況準確了解的基礎上，加強風險防范，劃定監管“靶區”，找準監管重點，充分發揮主觀能動性，及時發現環境違法問題苗頭，采取處罰、督辦、提示、建議等，把違法問題解決在萌芽狀態，從而增強環境監管效能。
在探索環保新道路的形勢下，開展防范性環境執法督查工作有十分重要的理論和現實意義。
防范性環境執法督查是適應我國環境管理戰略轉型的客觀要求。目前，環境保護正處于轉型發展的關鍵時期。新形勢下環境執法監察工作被賦予了新的歷史任務。環境執法工作者應進一步轉變執法理念，創新執法方式，適應形勢發展需要。開展防范性環境執法督查，正是順應了這種需要。
防范性環境執法督查是實現關口前移、全過程監管的重大舉措。傳統的環境執法監管往往過于注重事后處罰，忽略了源頭治理和全過程監管，致使治標不治本，污染問題層出不窮，得不到有效遏制。開展防范性環境執法督查，就是將執法關口前移，強化源頭監管，開展風險防范，實現末端監管向全過程管理轉變，把違法問題解決在萌芽狀態。
防范性環境執法督查是提高執法效能的必然選擇。隨著群眾對環境質量需求層次的不斷變化，環境監管范圍日益擴大，環境執法工作難度和強度在大幅增加。而執法人員少、工作任務重、監管能力不足在短期內難以根本解決。如何提高執法效能，是現階段環境執法工作的重點和難點。通過開展對轄區環境狀況調查，搞好環境風險評估，科學劃定監管“靶區”，合理分配執法資源，推動執法方式由粗放型向精細化、科學化改進，提高環境執法效能，是破解環境執法督查難點和瓶頸的有效途徑。
防范性環境執法督查是提升環境執法監察機構地位的有效途徑。目前，環境監察執法機構任務繁重，現場執行端工作較多，參與宏觀管理較少，不利于執法地位和職能的提高。通過開展防范性環境執法督查，可以拓展執法工作的監管面，強化執法督查對環境宏觀管理的反饋、建議等作用；同時增強環境監察機構與污防、總量、環評、生態、規劃等部門的聯系，形成各部門齊抓共管的大執法模式，促進執法監察機構地位和職能的提升。
防范性環境執法督查新實踐
應轉變觀念，樹立新型執法理念。摸清底數，選準監管“靶區”。突出重點，搞好統籌兼顧。科技支撐，提高監管水平。廣泛參與，形成監管合力。完善機制，構建防范體系。
“執法督查，重在防范。”如何做好防范性環境執法督查工作，應從以下6方面著手。
(一)轉變觀念，樹立新型執法理念。做好防范性環境執法督查工作，首要的是在理念上實現“四個轉變”:
一是轉變重事后處罰、輕事前防范的觀念，樹立風險防范、源頭治理、全過程監管的理念。增強執法監察工作的預見性、防范性和主動性，把違法問題解決在萌芽之中，把事故隱患降到最低。
二是轉變環境執法部門“單打獨斗”的觀念，推行大執法和綜合的理念。加強環境監察部門和環境宏觀管理部門的溝通協調，強化執法工作對環境管理的反饋、建議作用。努力構建各部門齊抓共管、環境監察部門綜合協調的大執法模式。
三是轉變重處罰、輕監管的觀念，樹立“服務型執法”與“懲戒型執法”并重的理念。通過加強教育和引導，讓企業深入了解自身環境權利和義務，增強自主守法的自覺性。對企業區分對待，對非主觀違法的企業應通過加強教育或進行輕微警示的方式，幫助其提早解決問題；對于長期惡意違法的企業，應嚴肅處理，視情節給予高限處罰。
四是轉變偏重大型企業、忽視中小型企業和小企業聚集區監管的理念，樹立統籌兼顧思想。加大對環境隱患較高的小型企業或聚集區的監管力度，適當增加這些區域和企業的監管頻次，防止出現顧此失彼、監管盲區等問題。
(二)摸清底數，選準監管“靶區”。防范性環境監察的關鍵就是“監管靶區”概念的提出。只有科學劃定靶區，才能有的放矢，合理分配監管資源，提高監管效能。華北地區有62個省級監管靶區，其中17個靶區囊括了整個旗縣，針對性不強；部分傳統污染重災區和跨流域地區沒有劃定到省級靶區內，需要在下一步工作中改進。
選準靶區的前提是對轄區內環境基礎信息和污染源分布情況深入細致了解。要詳細掌握轄區內污染源數量和分布情況、重金屬排放企業情況等，借助科學的分析方法，開展環境風險評估。以易發、多發污染問題區域為重點，突出飲用水水源保護、重金屬污染防治和跨省界污染防范，篩選出重點監管靶區，作為一定時期內環境執法監管的重點和方向。
(三)突出重點，搞好統籌兼顧。一是找準靶區內最迫切、風險最高的問題，對重點監管企業加大執法力度，加大檢查頻次，通過開展專項執法行動或日常檢查加以解決。二是對發現的問題要提早介入、查得清楚、處理到位，確保每一次執法檢查的成效。三是對未劃入監管靶區的區域和企業，尤其是環境管理水平較高的大型企業，要根據具體情況制定相應的執法監管計劃。
(四)科技支撐，提高監管水平。應注重科技手段在環境信息管理、流域和區域污染源監管、污染源實時監管以及提高現場執法效率等方面的應用。有條件的地區應建立企業環境管理數據庫系統，實現電子化的“一企一檔”，實現對企業的全過程管理。要借助環境衛星、飛機航拍等手段，及時掌握轄區內污染源變化情況，降低違法新建項目、違規試生產等行為的發生概率。提高自動監控系統、視頻監控系統和環境監控平臺等技術的應用范圍。借助暗管探測儀、便攜式污染物檢測設備，提高現場執法效率。
(五)廣泛參與，形成監管合力。在嚴格行政執法的基礎上，要探索部門監管職責到位、企業主體責任明確、社會監督充分的“三元一體”執法模式，形成監管合力。環境執法監察部門要通過嚴格執法對違法行為保持高壓態勢，通過輕微警示、教育引導等方式，提高企業自覺守法意識和環境管理水平；通過推進企業環境監督員制度和環境情況通報制度，強化企業環保主體責任，做好與環保部門的溝通交流。推進信息公開，及時發布監管靶區劃定情況、違法問題查處情況以及企業整改情況，保障群眾的環境知情權。主動加強與社會公眾、環保團體的溝通交流，延伸社會監督觸角，形成對污染企業強大的監管合力。
(六)完善機制，構建防范體系。好的機制是確保工作取得成功的重要基石。2012年，華北督查中心防范性環境執法督查工作的重點是搞好上層設計，探索建立由監察機制、督查機制、協調機制、評價機制和監督機制5部分構成的防范性環境執法督查工作體系。
監察機制是指由地方環境監察部門根據轄區特點科學劃定靶區，制定監管計劃，依法開展監察執法工作；上一級環保部門定期或隨機對下級環保部門防范性環境監察工作進行稽查，重點檢查對違法企業的處理情況、群眾反映強烈問題的解決情況等。
督查機制是指由華北督查中心根據各地工作開展情況和區域特點，有針對性地對各地進行抽查，并對防范性環境督查工作及時總結。
協調機制是指上下級環保部門之間做好溝通交流，及時通報防范性執法督查工作開展情況；涉及跨界靶區的環保部門應主動與上下游地區溝通，防范可能發生的跨界污染事故；環保廳(局)各部門之間要做好信息共享，共同推進執法督查工作。
評價機制是指以靶區劃定、企業自主守法意識、環境管理水平和群眾滿意度等方面作為評價指標，綜合評定轄區內防范性環境督查工作取得的成效，評價結果以一定形式在轄區內公布。
監督機制是指環保部門應通過報紙、網絡、電視等途徑，對轄區內靶區防范性環境督查情況進行輿論公開，讓群眾了解情況，參與監督。
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