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德國農業環境保護特點與啟示
2012-08-16

德國農業環境保護特點與啟示

2012年8月16日    來源:《環境保護》2012年第5期

  近年來,我國農業資源環境問題日益凸顯,并逐漸成為農村農業可持續發展的重要制約因素。德國的做法與經驗可以為我國農業環境保護工作提供借鑒。

  德國非常重視農業環境保護。德國農業部制訂的農業政策開篇即指出,除糧食生產外,農業還肩負著雙重任務,即保護和維護自然的生存基礎,特別是物種的多樣性,地下水、氣候和土壤的良性發展,同時保護自然景觀,并使自然資源實現可持續使用。近年來,我國農業資源環境問題日益凸顯,并逐漸成為農村農業可持續發展的重要制約因素。深入分析德國農業環境保護的特點,借鑒其做法與經驗,對于解決我國農業環境保護面臨的困境有重要意義。

  德國農業環境保護特點

  法律法規較為完善,為農業環境保護提供保障

  德國的農業環境保護法規主要包括《物種保護法》、《自然資源保護法》、《土地資源保護法》、《植物保護法》、《肥料使用法》、《垃圾處理法》和《水資源管理條例》等。在有機農業方面,德國依據歐盟《生態農業和生態農產品與食品標志法案》,于1991 年和1994 年頒布了種植業和養殖業的生態農業管理規定;2002 年公布了《生態農業法》規定;2009 年宣布嚴格控制污泥肥料的使用,除極個別情況外,將全面停止使用污泥作為肥料,以減輕有害物質對土地的破壞。此外,對生態農場作了如下要求:禁止使用化肥、農藥及各類植保素,必須以常規方式飼養的禽畜糞便做肥料;飼養畜禽的農場須改欄籠飼養為放養,并自己種植、加工飼料;農場在轉為生態方式生產6 個月后才能申請驗收,之后2 年為接受檢查的過渡期,然后其產品才能貼上生態農產品標志在市場上公開出售。

  機構健全,職能明確,協同推動農業環境保護

  首先,德國擁有職能明確的政府農業管理機構。德國將行政區劃分為聯邦、州和地區3 級。州政府設立食品、農業及保護消費者部(Federal Ministry of Food,Agriculture and Consumer Protection),下設7 個部門:中央行政,政策、可再生資源,消費者保護、食品生物科技及基因工程,食品安全、獸醫事務,農產市場、規劃、社會事務,農村、農產品及林業,歐洲事務、國際事務、漁業,主要職能是貫徹落實政府的農業法律法規、農業政策,提供農業技術和信息的咨詢與服務,培訓農業技術人員與管理人員等。

  其次,德國建立了類型多樣、作用突出的農業協會。這些協會基本上是按照自助、自負責任和自我管理的原則建立的非政府組織,代表農民和農業企業的利益并協調二者的產銷活動,同時向政府提出各種建議,以促使農業清潔生產或農業環境保護法律法規合理化。農業協會主要有:德國公法農業協會聯合會(VLK)、德國農民與企業協會(DLG)、有機農業頒證組織、下薩克森州農業協會(VLK),以及總部設在德國的國際有機農業運動聯盟(IFOAM)等。德國公法農業協會聯合會主要承擔政府農業管理任務,促進行業與政府之間的溝通與合作,提供制訂相關法律法規的建議;促進農業職業教育和培訓,對農業企業提供全方位的咨詢(包括企業發展、生產技術、市場營銷等),促進行業交流;進行應用性研究。德國農民與企業協會的主要職責是通過組織農業專業會展、制訂行業標準來實施質量管理與增加市場透明度,以及舉行集會活動傳播信息與推廣技術,以推動農業、食品業技術進步。有機農業頒證組織的主要職責是發展有機農業、為農民提供技術咨詢和服務、組織專家對有機農產品進行監測和評審等。下薩克森州農業協會是該州的農業技術權威,主要職責是促進農業生產特別是動物的保護以及消費者權益保護、促進農產品的銷售和質量保證、支持和開發質量標準和質量保證標志、參與價格清單的制訂、依法進行種子交易的認證審批和測試、專業培訓與咨詢,實施農業環境計劃的財政援助等。國際有機農業運動聯盟是當今世界上最具影響力的國際有機農業組織,以健康、生態、公正、關愛為原則推進有機農業的發展。

  發展有機農業,實現農業清潔生產,控制源頭污染

  德國于20 世紀六七十年代開始發展有機農業,通過采取農地休耕、減少化肥和農藥施用量、循環利用農作物秸稈等措施,實現農業清潔生產,控制源頭污染,保護農業生態環境。借助實施財政支持、采取先進管理技術等手段,德國有機農業取得長足發展,截至2010 年底德國共有21942 個有機農場,耕作面積達990702 公頃,占總農場數的7.3%,占總農業區土地面積的5.9%。

  農業產值約占德國國內生產總值的1%,但德國政府非常重視農業發展,尤其對有機農業大力實施補貼。資金來源主要是歐盟、德國聯邦和州政府。歐盟建立了歐盟共同基金,每年從各成員國收取其國民生產總值的1.27%,其中約55%用于貫徹落實共同的農業政策,現在歐盟每年的農業補貼超過430 億歐元。2002 年德國推出了有機農業發展計劃資助經費3480萬歐元,2003 年為3600 萬歐元,2005年對農業企業主按照面積實施補貼(如滿足土地性質不變、實行環保的生產方式等)300 歐元/公頃,2006 年聯邦政府撥付6.15 億歐元給州,州再按40%的比例進行配套。每年對生態型農場的補貼為:蔬菜320 歐元/公頃,一般種植業和綠地生產160 歐元/ 公頃,多年生農作物生產560 歐元/公頃。其他農業補貼包括:對全國耕地實行土地面積10%~33%的休耕政策,休耕土地每公頃補貼200~450 歐元;不適宜農業生產并造成水土流失的土地進行退耕還林或退耕還草,補貼年限最長達20 年。

  德國為發展有機農業,對農業生產的產前、產中、產后、農業加工及營銷等進行了深入研究,針對不同環節的特點,把信息技術應用到農業中。主要包括:農業信息數據庫系統、農業信息網絡服務系統、計算機自動控制系統、計算機模擬和模型技術以及網絡計算機輔助決策技術、食品安全可追溯技術、精準農業技術等。借助這些技術,政府或農場主可以通過對農業生產進行精確定位來實施農業生產全過程監測,及時全面收集數據資料,實時掌握農業生產基本情況,追溯農產品質量,并利用計算機模擬等工具預測農業生產環境、產品質量變化與自然災害發生等趨勢,以制訂有效措施加強農業生產管理。

  注重教育與培訓,增強農民意識與素質

  德國早在1972 年就頒布了《農民職業培訓法》,1995 年頒布了《農業教育培訓法》,近年來更是加強對農民的有機農業、生態農業等現代農業技術培訓;出臺了農業教育新計劃,強調要全面更新農民專業知識和生產技能,培養掌握現代農業專門知識的高級人才和新型農民,并采取各種措施鼓勵有高學歷的年輕人進入農業企業;新的年輕農業經營者必須具備相應的農業科技知識水平和經營管理水平,并具備可行的經營方案,政府才允許其經營生產,并且還要對其經營業績進行2~3 年的考察,考察期滿合格者,政府正式頒發從業證明。政府還充分發揮農業職業學校、農業專業學校、高級農業專業學校和高等農業大學等農業專業學校的作用,舉辦多種農業技術與環境保護培訓班和專題講座,提高農民在環境保護方面的知識、技能、素質與意識。

  我國農業環境保護困境剖析

  發展方式粗放,內源污染加重

  農業環境污染除受城鄉建設與工業發展等污染外,也與粗放的農業發展方式有關。我國人多地少,往往以化肥、農藥與農膜等農業投入品的高投入來換取糧食高產。資料顯示,目前我國化肥施用量已達261 千克/ 公頃,分別是美國、俄羅斯、加拿大的2.4 倍、9.0 倍和4.4 倍,化肥利用率僅為30%~ 40%。多年來我國累計使用農藥六六六(HCH)490 多萬噸,比同期國際用量多3 倍多;DDT 40 多萬噸,占國際用量的20%。我國每年農用薄膜消費量超過110 萬噸,居世界第一;但年殘留量達35 萬噸以上,殘膜率高達42%左右。農業生產方式的粗放給農業環境帶來較大壓力,農業內源污染加重。第一次全國污染源普查公報顯示,目前我國農業源污染物排放中,化學需氧量(COD)排放量為1324.09 萬噸,占全國COD 排放總量的43.7% ;總氮(TN)、總磷(TP)排放量為270.46 萬噸和28.47 萬噸,分別占全國排放總量的57.2%、67.4%,已經成為部分水體的重要污染源之一。

  農業環保立法薄弱,執法不力

  目前,我國已初步形成了以《環境保護法》、《環境影響評價法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《固體廢物污染環境防治法》等為主的環境保護法律法規體系,但涉及的農業環境保護內容較為簡單,規定過于原則性,針對性不強,可操作性差;雖然已有部分省(區、市)制訂頒布了《農業環境保護條例》等法律法規,但仍然缺乏全國性、綜合性的農業環境保護法規。相關立法的薄弱,導致農業部門依法管理農業環境的責任主體不明確,執法力度不強,對破壞或污染農業環境的不法行為管理不夠,在一定程度上影響了農業環境保護工作的開展。

  管理機構不健全,監管薄弱

  我國農業生態環境保護工作起步于20 世紀70 年代,在政府機構組織方面,目前已初步形成以農業部環境監測總站為網頭,34個省、自治區、直轄市及計劃單列市農業環保站為主體,1800 多個重點地(市)縣農業環保站為基礎的國家—省—地(市)縣3 級農業環境監測體系,有管理和技術人員1 萬多名。但總體來看,管理機構仍不健全,監管能力薄弱。一方面,仍有部分省(自治區、直轄市)、地縣沒有建立農業環保機構;另一方面,部分地區農業環保機構儀器設備陳舊,技術能力不強,人員配備不足,監管能力薄弱,尤其是農業環境保護監測預警與應急管理能力較弱,不能全面滿足農業環境保護管理的需要。我國許多地方現已建立了農業合作社、農民協會等農業合作組織,顯示了一定的作用和成效,但是組織體系還不夠健全,制度也不完善,覆蓋面較窄,影響力不大,沒有充分發揮紐帶作用,對農民生產的積極性與環境保護行為的調動不足。

  關鍵技術相對落后,支撐不足

  農業環境有其自身的特殊性。農業環境污染除受工業發展、城鄉建設等外源因素影響外,也與其自身生產過程有關。因此,農業環境污染治理與保護需要進行源頭控制、過程阻斷與末端治理相結合。而目前關于農業環境保護的農產品產地環境監測(尤其是快速監測)預警、農產品產地安全區劃與分級管理、農產品產地污染阻控與治理、農業面源污染定位監測與防控等方面的關鍵技術尚存在不足,對實施農業環境保護與管理的技術支撐不夠。

  啟示與建議

  轉變農業發展方式,鼓勵發展有機農業或生態農業

  首先,糧食安全事關經濟發展和社會穩定,有機農業、生態農業是傳統農業向現代農業轉變的重要趨勢,但發展有機農業、生態農業可能面臨著減產、受病蟲害威脅和發展水平低等問題,其經濟效益存在風險,可能威脅我國糧食安全。因此,應明確有機農業或生態農業發展定位,建立科學的技術評估體系,處理好與糧食安全的關系。其次,德國發展有機農業、生態農業主要依托或依靠農場來實現,即農業呈現規模化生產與經營,有利于統一管理與機械化操作。而我國長期以來農業機械化水平較低,農民的農業現代化生產技能較差,而且農田相對分散,不利于有機農業的發展。2005 年,中央實施農村土地流轉政策,鼓勵農業規模化生產。我國可以結合農村土地流轉政策,或者在有條件的農場鼓勵土地向種田能手、大戶集中,采用規模化、專業化生產,實行部分農田的規模經營與集中管理,發展有機農業。此外,我國西部地區工業化程度低,自然環境質量好,化肥、農藥施用少,有些地方甚至沒有接觸過化肥、農藥,可以鼓勵發展有機農業與生態農業。

  同時,要加大政府扶持力度,實施農業補貼或農業生態補償。很長時間以來,我國在農業生產過程中投入了大量的化肥、農藥,導致土壤環境污染和肥力下降。而且發展有機農業的最初幾年可能面臨糧食減產、經濟效益不高等風險。因此,政府應建立與完善有機農業與生態農業生產、運營與管理的激勵機制,增加資金支持或補貼力度,如實施農業生態補償等,保障生產者的投入不受損失,降低風險成本,提高生產者的積極性。

  加強關鍵技術攻關研究,強化技術支撐

  農業環境保護的關鍵技術是推動農業環境保護工作的重要因素。我國應瞄準世界農業及環保技術前沿,結合實際,通過農業財政專項、行業科技、科技支撐計劃等項目帶動,開展農業環保關鍵技術攻關研究,尤其在農產品產地環境監測預警、農產品產地安全區劃與分級管理、農產品產地污染阻控與治理、農業面源污染防控、測土配方施肥、病蟲害防治等方面,突破形成一批公益性、實用性較強的技術與方法。

  健全農業環境保護機構,提升監管水平

  農業環境保護機構是開展農業環境保護工作的主要執行主體,應按照“填平補齊”的原則,推動尚未建立農業環境保護機構的省(自治區、直轄市)、地縣應盡快建立機構;對實力薄弱的農業環境保護機構,要及時更新儀器設備,完善實驗室建設,充實專業技術人員,加強技術能力培訓,尤其是農業環境污染應急監測、預警與管理能力方面的技術培訓,提高專業技術能力和監管水平。

  完善農業環境保護立法,加大執法力度

  首先,應盡快出臺專門性的農業環境保護法律法規,如“全國農業環境保護條例”,從全局角度系統規范農業環境保護工作。其次,要完善現行的環境保護法律法規,增加農業資源環境保護內容,使規定更加詳細、具體,增強針對性與可操作性。最后,加快農業環境保護相關標準的制修訂,同時根據實際需要制訂一些新的標準。此外,農業部門應當加大執法力度,對于違犯法律法規的行為進行嚴肅處理。

  鼓勵發展非政府組織,充分發揮農民主體作用

  農民是農業生產的基本實踐者,也是農業生產過程中環境危害與保護的直接相關者。要提高農民發展有機農業的積極性,增強環境保護意識,較好的辦法就是組建農業非政府組織,充分發揮農民的主體作用。因此,在不違反我國法律法規、擁護政府領導的前提下,應鼓勵發展農業合作社、農民協會等組織,充分發揮農民的自主性、自律性和主觀能動性,使其真正參與到農業發展規劃、農產品價格制訂及農業環境保護等活動中來,切實推進有機農業或生態農業的發展,在生產過程中保護農業農村環境質量。

  擴大宣傳,加強培訓,共同推動農業環境保護

  首先,要充分利用各類媒體,使人民群眾認識到農業環境保護的重要性,自覺維護與改善農業環境質量;擴大有機農業、生態農業的宣傳,使群眾和相關組織認識到其特點與優點,形成良好的環境氛圍。其次,應加強對農業環境保護工作者的技術培訓,如農產品產地土壤污染監測預警與修復、農業面源污染防控等培訓,切實提高專業技術能力;提高有機農業、生態農業等農業科研機構人員的科研水平,使其更好地為廣大農民提供咨詢服務;加大農民專業技術培訓力度,使農民掌握相關科技知識與操作方法,推動有機農業或生態農業發展,保護農業環境。

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