產能優勝劣汰需有哪些機制？
2012年8月30日
編者按
加快淘汰落后產能是轉變經濟發展方式、調整經濟結構、提高經濟增長質量和效益的重大舉措，是推進節能減排的迫切需要。建立完善的產能優勝劣汰長效機制有助于加快落后產能淘汰。如何建立完善的產能優勝劣汰長效機制？本報特邀相關專家撰寫此文，以饗讀者。
我國許多行業處于先進產能和落后產能并存狀態，產能總量與現實需求相比有一定過剩。受國際經濟危機和國內需求不足的影響，近年來，一些行業產能過剩問題比較突出。
目前，淘汰落后產能在很大程度上是依靠行政手段推進，帶有一定的突擊性和階段性，缺乏完善的長效機制。
建立健全產能優勝劣汰長效機制，對促進經濟發展方式轉變、提高國民經濟質量和效益、建設資源節約型和環境友好型社會具有重要意義。
筆者認為，當前建立健全產能優勝劣汰長效機制應包括完善先進性評價機制、建立外部成本內部化機制、健全產能協調機制、構建產能激勵機制等內容。
完善先進性評價機制
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為及時淘汰落后產能，國家應制定各行業產能先進性評價標準，組織權威機構定期對各地不同行業產能單位的先進性或落后性進行評價。重點對能源和主要原材料等行業產能進行先進性評價，以后可逐步擴大評價范圍。評價結果由政府審定，定期公布，作為淘汰落后產能的基本依據。
產能即生產能力，一般以企業及其內部相對獨立的生產線為基本單位，如煉鋼爐具、發電機組、水泥生產線等。科學評價各產能單位的先進性，合理界定先進和落后的產能單位，是淘汰落后產能的前提。先進和落后產能在時間和空間上具有相對性：同一個產能單位，在某個時期可能屬于先進產能，但是隨著社會經濟發展，到一定時期后變為落后產能；在某個地區范圍內可能不算落后，但是在國家范圍內和世界范圍內屬于落后產能。
為及時淘汰落后產能，不斷發展先進產能，國家應制定各行業產能先進性評價標準，組織權威機構定期對各地不同行業產能單位的先進性或落后性進行評價。先進或落后的評價標準總體上應以國內先進水平為基準，以國際先進水平為參照，綜合考慮產能單位的經濟效益、社會效益和生態效益等方面因素。目前，重點對能源和主要原材料等行業產能進行先進性評價，以后可逐步擴大評價范圍，一般加工業和運輸設備也應進行產能先進性評價。評價結果由政府審定，定期公布，作為淘汰落后產能的基本依據。
在確定各行業各時期需要淘汰的落后產能單位和數量時，除了運用一定的技術標準來評價之外，還必須考慮市場供求關系，不宜單純根據生產規模大小來確定需要淘汰的落后產能。對一個行業來說，總產能通常由具有不同先進水平的產能單位組成。當總產能即總供給小于或等于市場總需求時，那些較為落后的產能也能夠生存；當總產能大于市場總需求時，就會形成過剩產能，這時就應當淘汰那些落后產能，直到過剩產能消失為止。
目前，我國某些行業的部分先進產能閑置和部分落后產能運行并存，只有淘汰落后產能，才能充分發揮先進產能的作用。有些行業即使處于供求平衡狀態，也應有步驟地通過發展先進產能來替代落后產能。
建立外部成本內部化機制
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政府應組織專門機構嚴格檢測核定各類產能單位污染排放量，建立外部成本內部化機制：一方面，依法要求和鼓勵企業建設治污設施，允許將治污成本攤入生產成本，通過產品銷售逐步收回；另一方面，對那些沒有安裝治污設施或者安裝后不正常使用的企業，按治理成本加適當處罰金征收排污費，促使這些企業盡快建設治污設施。
先進產能具有低排放、低污染和高效率特征；相反，落后產能則具有高排放、高污染和低效率特征。這兩類產能單位在市場競爭中本來應當優勝劣汰。但是，目前一些行業特別是火電、鋼鐵、水泥等能源原材料行業的成本和價格機制不完善，不同產能單位的成本構成有差異，其產品價格包含的成本構成不同，影響市場優勝劣汰作用發揮。一些落后產能排放的污染物未經治理，形成外部成本，實際上由社會承擔，產品價格不含治污成本而相對較低；先進產能建設排污設施使外部成本內部化，產品價格分攤治污成本而相對較高。這使先進產能在價格競爭中處于不利地位，落后產能得以生存。
為改變這種狀況，政府應組織專門機構嚴格檢測核定各類產能單位污染排放量，建立外部成本內部化機制：一方面，依法要求和鼓勵企業建設治污設施，允許將治污成本攤入生產成本，通過產品銷售逐步收回；另一方面，對那些沒有安裝治污設施或者安裝后不正常使用的企業，按治理成本加適當處罰金征收排污費，促使這些企業盡快建設治污設施。
外部成本內部化機制把環境容量作為一種稀缺資源，由政府管理實行有償使用。過去污染排放者無償使用環境容量產生的外部成本，在有償使用環境容量時就轉化為內部成本。這樣可以把市場優勝劣汰和政府獎優罰劣結合起來，形成淘汰落后產能的合力。在這種機制作用下，企業治理污染同自身利益直接掛鉤，積極主動治理污染的企業能夠在清潔生產條件下長期生存。那些落后產能不能實現外部成本內部化，最終將被淘汰。
健全產能協調機制
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通過深化經濟體制和政治體制改革，調整按行政區劃組織經濟建設的管理方式，科學劃分主體功能區，淡化基層行政區劃地區生產總值考核，能夠清理和取消地方對落后產能的保護措施。要加強行業統籌，調整中央和地方稅源結構，鼓勵各地通過發展先進產能培植稅源。
長期以來，我國實行按行政區劃組織經濟建設的管理方式，各地考核地區生產總值和財政收入，一些地方為增加地區生產總值和培植地方稅源而不惜保護當地落后產能。雖然這種管理方式可以調動地方發展經濟的積極性，但是區域和行業產能協調機制不夠健全，省市等多層次行政區劃范圍內的產業同構化相當嚴重，落后產能難以在市場機制作用下淘汰。
筆者認為，通過深化經濟體制和政治體制改革，調整按行政區劃組織經濟建設的管理方式，科學劃分主體功能區，淡化基層行政區劃地區生產總值考核，能夠清理和取消地方對落后產能的保護措施。要加強行業統籌，調整中央和地方稅源結構，鼓勵各地通過發展先進產能培植稅源。
多年來，東南沿海一些省份的產能單位向中西部地區轉移，各省內部不同區域之間也發生產能轉移。這對促進各地均衡發展有一定積極意義。但是，有些產能單位比較落后，存在嚴重污染。這類產能單位未經技術改造就被轉移到其他地區，在一定范圍內引起污染擴散。特別是有的重要水源地、江河上游和生態脆弱地區，近幾年為了加快工業發展，也引進了一些有污染的產能項目。這樣做也許能夠暫時給當地帶來一定的收益，但是最終結果可能得不償失。
為此，如何加強區域和行業產能協調，防止產能轉移引起污染擴散，筆者建議如下：
第一，產能輸出地在轉移項目過程中應當進行技術改造。異地重建時增加環保設施，降低污染水平。
第二，產能輸入地為保護當地環境，應當設置環保門檻，切勿來者不拒。根據一些地方的經驗，可以建設各種工業園區，整合各種產能單位，集中治理污染。
第三，輸出地和輸入地的上級政府要加強產能轉移管理和協調，做好發生轉移的產能單位的先進性評價。對一些落后產能應就地淘汰，不允許轉移。適當增強一些行業主管部門對產能建設的統籌協調職能，實現區域之間產能單位合理布局，不斷提高行業總產能的先進水平。
構建產能激勵機制
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鑒于發展先進產能和淘汰落后產能的長期性復雜性，需要更加有效地采用各種經濟措施，構建以企業或產能單位為激勵對象，以資源供給價格和稅率、利率浮動為主要手段的激勵機制。
目前，一些地方實行的干部政績考核和獎懲辦法中包含節能減排內容，但是激勵對象主要是政府及其官員，激勵手段主要是物質和精神獎勵。鑒于發展先進產能和淘汰落后產能的長期性復雜性，需要更加有效地采用各種經濟措施，構建以企業或產能單位對激勵對象，以資源供給價格和稅率、利率浮動為主要手段的激勵機制。
一是認真清理和糾正各地在電價、水價、地價等方面對高耗能、高污染產能的優惠政策。在科學評價不同產能單位先進性的基礎上，實行有差別的水電等資源產品供給價格；對先進產能實行優惠價格；對列入淘汰目錄但尚未到淘汰最后期限的產能單位實行帶有懲罰性和限制性的高價格；對已到淘汰最后期限而沒有關閉的產能單位依法強制予以關停，吊銷其生產許可證和排污許可證并予以公布，電力供應企業依法停止供電，供水企業停止供水。
二是建立環保部門與財政部門信息共享平臺。對同一行業和同一類產品生產的低能耗低排放企業實行帶有獎勵性質的較低稅率。高能耗高排放企業實行較高稅率，節能減排達到一定水平自動適用較低稅率。根據產能單位的先進和落后水平差異使某些稅種浮動，有可能對企業產生很大的激勵作用。先進產能的發展和落后產能的淘汰將提高整個經濟的質量效益，從而培植更加充足穩定的稅源。
三是建立環保部門與金融部門信息共享平臺。對同一行業和同一類產品生產的低能耗低排放企業貸款實行較低利率，高能耗高排放企業貸款實行較高利率，節能減排達到一定水平自動適用較低利率。對上市公司除了考核經營業績之外，還有必要考核節能減排情況。雖然上市公司一般屬于較為先進的產能單位，但是有些公司隨著時間的推移可能淪為落后產能，還有些公司在產品生產營銷方面比較先進而在治理污染方面比較落后。監督機構對這兩類公司有必要適時提出警告。這些措施將對企業或產能單位產生一定的激勵作用，有助于提高實體經濟的素質，金融系統也將獲得更大利益。
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