這是我們期待已久的環保法嗎？
2012年9月20日
二十三年一修法，步子應該邁多大？全國人大常委會近日對《環境保護法修正案(草案)》進行了第一次審議。隨后，全國人大常委會法制工作委員會公開了修改草案、起草說明和修改前后對照表等相關文件，向社會征求意見。
9月13日，環境保護部組織召開了《環境保護法修正案(草案)》專家座談會。來自中國社科院、中國政法大學、北京大學、中國人民大學、中國環科院、環境保護部規劃院、中華環保聯合會、全國律師協會、自然之友、美國環境資源委員會等科研院所和環保組織的專家學者濟濟一堂，對完善草案建言獻策。
《環保法》：理念法還是制度法？
“我國的環保法是一部基本法？政策法？還是理念法？制度法？或是環境法典？”中國政法大學教授王燦發首先對這部法律的定位提出了疑問。北京理工大學的羅麗副教授表示，法律定位如果不明確，采取有限修改的做法，把現有東西挪過來，既解決不了法律本身存在的問題，更解決不了當今中國環境與發展面臨的沖突。
王燦發介紹：“日本的環保法叫基本法，實際上是理念法。它并不大篇幅規定具體措施，而是重在表述理念。美國的《環境政策法》主要不在約束老百姓、企業，而是重在約束政府。公眾可根據法律有效地監督，在環境保護工作中發揮重要作用。”
“我國的環保法應定位為帶有基本法性質的綜合性法律。”王燦發指出，它應當著重規定基本制度。有了制度法，之后通過辦法、條例的形式一步一步往下推，逐步完善法律體系，環保部門的各項工作就有了依據。
中國政法大學教授曹明德也指出，應強化環保法在環境保護領域的基本法作用。環保法應側重于綜合性目標、指導思想、基本原則、基本制度的規定，剔除過于具體的法律措施，增強對生態環境和自然資源保護的原則性規定。
談到這部法律的指導思想，美國環保協會中國辦事處主任張建宇認為有些“不過癮”。“我們沒有看到引領時代的思想和國家的大政方針融入這部法律，比較遺憾。此外，法律修訂的周期一般比較長。可以設想，再次修訂環保法也是十幾年以后的事，這部法律修訂之后，肯定要適用相當長一段時間。從這個角度看，環保法的基本指導思想應當適度超前，而不僅僅是應景。”
中國人民大學教授周珂也指出，環保法不僅要“確認成果”，而且應“適度超前”。一方面，雖然不要求現行法律達到學者眼中的理想狀態，但在實踐中已有的成果應當通過法律形式確認。另一方面，雖然法律常常是保守的，但環保法以預防為主，應當適度超前，各國的做法也驗證了這一點。
環境與經濟：“優先”還是“服務”？
“現在的情況與10年前、20年前很不一樣，我們已到了環境優先的時候。”張建宇表示。有專家也指出，在萬余字的草案中，沒有看到“可持續發展”這幾個字，令人失望。
中國社科院教授馬驤聰認為，有必要對“總則”部分加以補充修改。按照國際上的提法，應當加上“可持續發展”。按照國內的表述方式，可以增加“生態文明、兩型社會、環保優化經濟”等內容。
馬驤聰指出，“具體到法條，可以考慮在第四條宣示國家的環保基本國策，并增加一句：到了環境優先的時候，繼續犧牲環境不可為繼。通過這樣的提法，提升環保理念，明確基本原則。”
“許多國家和地方提出了環境優先，實踐證明效果很好”。馬驤聰表示，“環境優先”成為法律條文并不意味著環保會阻礙經濟發展，而是強調發展經濟必須考慮環境。
“法律必須體現歷史。”周珂表示，中國的現實環境問題已到了拐點時期，如果“該拐不拐”，便是逆歷史規律而動。他建議，環保法的立法目標應從以往的“滿足現代化建設的需要”改為“可持續發展”，并在“環保與經濟發展”兩者關系的協調上提出決策性的意見。
曹明德指出，環境保護優先應當作為環保法的基本原則，與預防原則、合理開發利用原則、污染者負擔受益者補償原則、公眾參與原則等同時在法律中體現。王燦發則認為，應強調3個原則，分別是環保優先原則，風險防范原則和不得惡化原則。盡管兩人對環保法原則的設想各有不同，但共同的一點是，“環境優先”的理念都被提出，并放在基本原則的首位加以強調。
在具體制度設計上，專家一致認為“環境優先”理念的貫徹情況并不理想。
例如，草案的第五條為：將第十條第一款修改為：“國務院環境保護行政主管部門會同有關部門根據國家環境質量標準和國家經濟、技術條件，制定國家污染排放標準。”
中華環保聯合會近年來專攻環境訴訟的律師馬勇認為，這一“會同”，非同小可。“環保部門負責環保，結果自己制定的標準還不算數。”他認為，解決方案有兩種：一是刪除“會同”，這是最佳方案。二是將會同的對象限制為“國務院有關部門”，排除大型企業對標準的影響，這是變通方案。
“我認為只能刪，不能變通。”全國律師協會環境法專業委員會秘書長王霽虹律師表示，這樣的規定侵害了環保部門獨立行使職責的權力，在實踐中必然導致環保對經濟增長的退讓、妥協。
類似的情況還有，草案將第十二條修改為：“國務院環境保護行政主管部門會同國務院有關部門，根據國民經濟和社會發展規劃綱要編制國家環境保護規劃，經國務院宏觀經濟調控部門綜合平衡后，報國務院批準并公布實施。”這一修改的關鍵在于：“根據發展規劃，制定環保規劃”。
“這貌似是將原法第四條納入了現法第十二條，但其實是一種法律的倒退。”王霽虹以律師的嚴謹思維，對其內涵和實施后果進行了深入分析：
原法第四條是先有環保專項規劃，后有綜合發展規劃，這有利于體現環境容量對經濟的基礎支撐作用和自然資源對發展的約束功能。修改之后，現法第十二條表述為，“根據發展規劃編制環保規劃”，實際上就是先有綜合發展規劃，后有環保專項規劃。
這一先一后順序之變，實際上體現出起草者在處理環保與發展關系上的兩種截然不同的理念：前者是以環境支撐和約束經濟增長，促進環境與發展的協調和可持續；后者則是經濟優先，環保在規劃安排上只能處于服從和服務地位，其結果必然是犧牲環境換取短期增長。
環保不應永遠處于“服從”地位。如果關于環保規劃的法條修改成這樣，在實踐過程中，不僅環境優先無法保證，第四條所謂“使經濟建設和社會發展與環境保護相協調”的調整，也將淪為空想，環保將面臨一種更加無奈的局面。王律師不無憂慮地指出，當今中國環境問題如此突出，而修改草案仍將環境置于“服從和服務”地位，顯然不符合時代要求，這需要引起高度重視。
排污許可：為什么不單列一條？ “為什么沒有許可制度？”美國環境資源委員會中國辦事處主任白蘭女士，對中美環境立法有專門的比較研究，她用中文提出了自己的困惑。她指出，在《水污染防治法》、《大氣污染防治法》中有排污許可證條款，而在環境保護的“基本法”里找不到，這存在立法銜接的問題，建議增加這一條款。
多位專家也表示，排污許可證在我國運作已久，是成熟和成功的經驗。在實踐中，各地都在實行，而且被證明是行之有效的。排污許可證將總量控制目標有效地分解、落實。近年來，它在我國的減排工作中發揮了重要作用。
張建宇提出，排污許可證是企業排放權利和環保部門標準之間的承載物，必不可少，在實踐中無法繞過，建議將相關制度入法，并且單列一條。
周珂表示：“在提法上，總量控制不宜單獨提，而是應當與排放標準、許可制度結合。”他指出，排放標準、排污許可是總量控制的前提、基礎制度。像美國的《清潔水法》、《清潔空氣法》強調，只要達不到標準、沒有許可，就是在總量內排放也不允許。這個順序不能顛倒，如果一味強調總量控制，而忽視排污許可和排放標準，很容易導致在實踐中出現弄虛作假的情況，弊病很多。
環境權：能不能入法？
“在以人為本的前提下，公民環境權入法應無障礙，這也是對環保、經濟事業有促進、符合社會潮流的。”馬驤聰認為，修訂后的環保法應當明確公民的環境權利義務。王燦發對此也表示贊同：“我們的《憲法》中已經寫入了人權，而環境權本身就是人權的一個組成部分，理應入法。”
周珂指出，在今年4月25日舉行的斯德哥爾摩＋40可持續發展伙伴論壇上，溫家寶總理提出要“保障人人享有平等的環境權利。”溫總理明確表示：“人不僅有基本的政治、經濟和發展權利，還應當有基本的環境權利，有權獲得良好的生活環境，有權不遭受污染的危害，有權參與對影響環境行為的監督管理。要提高公民的環境權利意識和責任意識，加強對公民環境權利的保障，以更加合理地利用環境，更加自覺地保護環境，為可持續發展注入強大而持久的動力。”
“環境權在60多個國家都被寫入憲法，難道在我國連入法都做不到？”曹明德感到幾分無奈。
公益訴訟：能否趕上實踐腳步？
王燦發表示：“《民事訴訟法》中已經有了公益訴訟制度，環保法中也應當增加相應的內容，并且要比《民事訴訟法》更具體。”周珂也指出，在我國實踐中，環境公益訴訟早已成形。
今年8月31日，修改后的《民事訴訟法》增加了關于“公益訴訟”的規定：對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向法院提起訴訟。
《民事訴訟法》中有了“法律規定的機關和有關組織可以向法院提起訴訟”，而環保法中卻找不到相關規定，白蘭認為，這里有一個立法銜接的問題。到底哪些組織可以提起訴訟？期待環保法進一步明確，不要讓人們在環保基本法之外，再去找其他法律。
曹明德認為，公益訴訟制度在環保法中必須有所體現。我國的機關、組織眾多，其中哪些具有起訴權，必須通過法律界定，否則操作難度比較大。
此外，環保法原有的關于“檢舉和控告”的內容也需要做出更新。尚未修改的《環境保護法》第六條規定，“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境單位和個人進行檢舉和控告。”王霽虹認為，“單位”不是一個法律稱謂，在范圍上難以界定。同時，“控告”也并非法律用語，建議做出調整。
信息公開：如何撤掉擋箭牌？
“信息公開的限制性條件應當更加明確，這樣才會有可行的公眾參與。”自然之友總干事梁曉燕建議，以“除非……不公布，其他都應該公布”的形式，給封閉的信息真正打開一道口子。
“比如，在實踐中‘商業秘密’就常常成為不公開信息的借口，變成違法企業的擋箭牌。我們在工作中，要打許多這樣的筆墨官司，給司法增加許多負擔。”
因此，有環保組織進一步建議，把“以商業機密為借口，不公布或者拒絕公布環境影響報告的行為”以及“未按規定及時向政府部門匯報環境事故信息的企事業單位及其負責人”作為懲處對象。一旦出現這兩種情況，按照現有《環境保護法》第三十五條規定，由“環境保護行政主管部門或者其他依照法律規定行使環境監督管理權的部門根據不同情節，給予警告或者處以罰款。”
法律責任：按日計罰是否可行？
“這次的草案在法律責任部分沒有大修。但作為一部綜合性法律，理應行政責任、民事責任并重。目前卻出現一種重行政、輕民事的傾向。”王燦發提出，在大部分情況下，老百姓需要通過民事途徑解決問題、獲得賠償。像現在的《水污染防治法》就增加了關于民事責任的部分，環保法可以參照《水污染防治》的做法加以完善。
來自中國人民大學的竺效指出，目前的法律責任還停留在傳統的侵權責任層面，主要關注對人身、財產的損害，缺乏對生態、環境本身的有效保護。在實踐中，對生態環境本身損害，往往由國家埋單，最終還是落到納稅人身上。王霽虹也表示：“出現環境污染事件，損失最大的其實是國家的資源和環境。這樣的損失誰來主張？”
我國《海洋環境保護法》第九十條第二款寫明：對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。
馬驤聰認為，這條規定非常好，它規定了國家有權提出損害賠償要求。這體現了我們從關注個人、單位的人身財產損害，到關注生態的轉變。王燦發也指出，加強生態保護符合當前世界各國的立法趨勢，否則環保法就成了“污染防治法”。
法律責任部分的另一個焦點是“按日計罰”。王燦發認為，目前亟需提高違法成本，罰款額低、處罰力度小難以遏制違法行為。例如，《環境影響評價法》規定，未依法環評的，最多可處以20萬元罰款。而對于一些大型廠礦，租機器一天就要花去幾十萬元，20萬元對于他們就是九牛一毛，無關痛癢。
曹明德也主張，按日計罰是一種科學的措施。他還建議，加強民事責任，增加懲罰性賠償。“在一些國家，企業非常怕打環境官司，因為巨額的罰款就足以使他們破產。”
他還建議，根據肇事者的主觀惡意程度處以不同力度的處罰，“例如BP漏油事件，就根據肇事方過失的輕重程度不同，分別處以每桶幾百美元到每桶幾千美元不等的罰款。”
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