上海社保缺口35.06億元
2012年10月9日
盡管陸家嘴的精英們一個比一個年輕，但上海不得不面臨最早邁入老齡化的現實。
或許正因為此，在養老金改革上，上海一直作為試驗場，走在全國的前列。從參與事業單位養老保險制度改革到柔性領取養老金，上海想盡了辦法來解決制度帶來的大窟窿。
《社會保險法》實施一年零一個月后，上海公布了其《社會保險法》實施后的第一筆社會保險賬單。賬單上的內容或許讓上海緩了一口氣：上海城鎮職工養老保險征繳收入和支出之間的距離縮小至35.06億元，這是多年來兩者首次出現差距縮小。
這似乎意味著，困擾上海多年的養老金缺口正在合攏。
事實是否真的如此？
缺口到底有多大？
2007年開始，上海城鎮職工養老保險的征繳收入一直低于支出，而且這個缺口在逐年擴大。
根據上海市人力資源和社會保障局（以下簡稱“上海人社局”）發布的數據，2007年，養老保險的基金缺口為49.55億元；2008年，缺口就上升至88.63億元；到了2009年，這一數字是91.86億元，而從這一年開始，與之對應的財政補貼也突破了100億元。
而在這個過程中，上海的老齡化不斷加劇，使得在職的職工與退休老人之間的比例不斷縮小。尚未把外來人口納入城鎮職工養老體系之前，2010年，上海的贍養比是1.5：1。
根據上海計生委預測，在維持現行戶籍政策和退休政策不變的情況下，到2020年，上海的贍養系數將急劇上升至70%，而到2050年，將高達90.1%，接近一個在職工作人員撫養一個老人。
2011年7月，上海將針對郊區用人單位從業人員設置的小城鎮社會保險（以下簡稱“鎮保”）和針對外來從業人員設置的外來從業人員綜合保險（以下簡稱“綜保”）納入城鎮職工社會保險（以下簡稱“城保”）范圍內。
這一調整帶來的覆蓋面擴大，降低了城保的贍養率，也直接形成了2011年度缺口縮小的事實。但是根據復旦大學就業與社會保障研究中心研究團隊的測算，包括繳納率、在戶籍和外來人口中的覆蓋率等現有狀況不變的情況下，上海未來養老缺口依然會呈現擴大的走勢。
測算的結果顯示，如果在所有政策保持不變的情況下，到2020年，上海可能會面臨831億元的養老金缺口，如果上海財政收入與工資能夠保持同步增長，這一缺口將超過當年財政收入的10%。
而這僅是上海養老保險基金征繳收入與支出之間的動態缺口，尚不包括另一制度變革中的遺留問題——個人賬戶的空賬缺口。
個人賬戶難做實
上海自2006年開始做實個人賬戶的試點，根據當時的方案，要按照3%起（即繳費基數的3%）做實個人賬戶。
參與這一課題的專家介紹，當時做實個人賬戶，主要出于以下三個方面考慮：一是有利于擴大養老保險覆蓋面，有利于勞動力管理流動；二是有利于形成繳費激勵機制。實行個人賬戶后，個人繳費多，繳費基數大，單位劃轉部分就多，個人賬戶積累額就大，今后養老金領取也多。三是有利于加強養老保險基金的監督管理。記入個人賬戶的錢，是職工的“養命錢”，職工自然比原來更加關心，并使之保值增值。
然而本報記者梳理近年上海社保數據時發現，上海2007至2010年做實個人賬戶資金累計金額分別為68.14億元、102.22億元、104.34億元、106.29億元，增長日漸緩慢。
截至2011年末，上海企業職工基本養老保險共累計個人賬戶基金111.39億元，僅比上一年度增加5.1億元。
中國社會科學院世界社保中心主任鄭秉文在接受本報記者采訪時表示，從2009年起，上海養老保險做實個人賬戶的試點幾乎已經停滯，“2009年后的增長只是利息收入而已”。
欲做實而做不實的現狀，折射出的是目前統賬結合的養老保險機制的尷尬。
早在1993年，上海市就出臺了《上海市城鎮職工養老保險制度改革試點方案》，在全國率先引入個人賬戶以改革“城保”，初步確立了以社會統籌和個人賬戶相結合為主要特點的養老保險制度的基本框架。
據復旦大學經濟學院教授封進介紹，統賬結合的方式的出現的原因有兩點，一是個人賬戶是為自己的養老進行儲蓄，受人口老齡化的影響較小；另外一個方面是個人賬戶的累計會使一個國家的儲蓄變多，有利于經濟的增長。
但這個制度的變革并非在一張白紙上進行，現收現付制度制定多年后進行統賬結合的嘗試，意味著要為此前沒有累計個人賬戶的人群提供額外的資金。
而這筆轉型的成本到底有多大？封進說，盡管當時測算的結果不盡相同，但一般來說是占GDP的60%-100%。
按照最初制度設計的思路，這筆轉型的成本將由企業繳納的費用和國企紅利承擔，“但是可能沒有充分估計到轉型成本的大小，所以后來個人賬戶的錢都被用于當期支付老人了。”封進如是說。
擴面的潛力
目前上海養老保險的繳費費率已經高達30％，幾乎已經沒有可以繼續提高的空間，能對養老金缺口產生立竿見影效果的方式就是擴面。
“一直以來，由于上海碎片化的制度設計，上海并未能享受到外來人口給社保基金帶來的紅利。”上海財經大學公共經濟與管理學院副教授鄭春榮如是說。
2011年7月1日前，上海一直實施外來從業人員綜合保險（以下簡稱“綜保”）的政策，為外來從業者繳納包括工傷、住院醫療、老年補貼三個繳費項目在內的綜合保險。
根據上海官方的統計，到2010年末，外來從業人員綜合保險參保人數達到404.84萬人，而當年城鎮基本養老保險參保人數為894.89萬人。
如果將數量龐大的綜保參保人員納入城保體系內，上海城鎮養老保險體系的贍養比將會由1.54：1，上升到2.69：1。
而一個更為現實的問題是，當前我國養老金最高只能做到省級統籌，而在目前我國社會保險跨統籌區轉移接續制度并不完善的情況下，外來人口返鄉后，其統籌部分就留在流入省，從而造成了新的不公平。
這時，提高統籌層次就擺在了決策者面前。《社會保險法》中規定，基本養老保險基金逐步實現全國統籌。
在此之前，養老保險的統籌層次基本停留在縣（市）一級。按照人社部的部署，這項工作的階段性目標，首先是養老保險在省級層面的統籌，其中更小的一步則是在同一個省內的轉移接續。
沿海發達省份較早開始了探索。2005年至2007年，江蘇省先后頒布了企業職工和靈活就業人員養老保險的省內轉移接續辦法，做到所有參保人員的社保關系在全省范圍內無障礙對接。
“這可能需要設置一個垂直系統進行征繳，”封進說，“由各省自行征繳后進行全國統籌，很有可能出現激勵不足，寄期望于搭便車的情況。”
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