環(huán)境公益訴訟制度需尋求突破
2013年02月25日 來源：中國(guó)環(huán)境報(bào)
公益訴訟制度源于十二世紀(jì)。早在古羅馬時(shí)期，公益訴訟是指保護(hù)社會(huì)公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定者外，凡市民均可提起。我國(guó)《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”公益訴訟制度是實(shí)現(xiàn)我國(guó)民主、法治建設(shè)的必經(jīng)之路。實(shí)行法治的前提必須要有完善的法律體系及相應(yīng)的訴訟制度。公益訴訟制度的建立，完善了我國(guó)現(xiàn)有的民事訴訟制度，為保護(hù)社會(huì)公共利益提供了一條合法而實(shí)用的救濟(jì)途徑。
2012年12月31日，山西天脊煤化工集團(tuán)苯胺罐區(qū)因輸送軟管破裂發(fā)生苯胺泄漏，污染物流入濁漳河，進(jìn)而排入下游河北省邯鄲市、河南省安陽市境內(nèi)，此次污染涉及80公里，跨越三省。2013年1月9日河北省邯鄲市冬泳協(xié)會(huì)正式向山西天脊煤化工集團(tuán)提起訴訟。這是邯鄲市首個(gè)民間組織因水污染事件向山西省有關(guān)部門和單位提起公益訴訟。與此同時(shí)，律師殷清利以個(gè)人名義起訴天脊煤化工集團(tuán)，要求這家造成苯胺泄漏事故的工廠賠償損失并道歉。遺憾的是兩個(gè)案件的訴狀提交24小時(shí)后，均以撤訴無果而終。
雖然我國(guó)《民事訴訟法》規(guī)定可以提出環(huán)境公益訴訟，但是由于現(xiàn)行法律缺乏對(duì)公益訴訟制度的具體規(guī)定，使得實(shí)踐中適用法律時(shí)無所適從。
例如，損害國(guó)家利益的行為是否納入公益訴訟范疇，起訴主體規(guī)定為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”較為模糊，具體哪些機(jī)關(guān)和組織有權(quán)提起公益訴訟，起訴主體競(jìng)合應(yīng)當(dāng)如何處理，是否會(huì)造成重復(fù)訴訟，公益訴訟中關(guān)于舉證責(zé)任、賠償數(shù)額以及賠償金的歸屬與分配等問題如何解決。再例如，對(duì)于特定環(huán)境公益案件，管轄法院如何確定、訴訟請(qǐng)求如何限定、原告收集證據(jù)的權(quán)利有多大、環(huán)境損害鑒定如何進(jìn)行、要不要繳納訴訟費(fèi)用、原告能否放棄訴訟請(qǐng)求或者與對(duì)方和解等等，諸如此類的特殊程序問題，均須通過司法解釋予以明確，以更好地適用此項(xiàng)制度。
筆者認(rèn)為應(yīng)從以下方面來完善環(huán)境公益訴訟制度：
一、起訴主體資格的確立
環(huán)境公益訴訟中，起訴人資格不應(yīng)受傳統(tǒng)訴訟法的“直接利害關(guān)系”的限制。原則上，為了社會(huì)環(huán)境，任何公民、社團(tuán)、檢察機(jī)關(guān)都可以提起環(huán)境公益訴訟。
我們可以借鑒美國(guó)的公民訴訟制度中關(guān)于私人總檢察官理論，擴(kuò)大擁有起訴資格的主體范圍。在環(huán)境公益訴訟中，侵權(quán)的受害主體和訴訟的受益主體往往是分散的、不確定的，必須有其代表人代位行使訴權(quán)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，應(yīng)當(dāng)允許環(huán)境行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和相關(guān)的環(huán)保社團(tuán)等提起公益訴訟。而環(huán)境公益訴訟的最終啟動(dòng)權(quán)應(yīng)由普通公民行使。
另外，環(huán)保組織是提起環(huán)境公益訴訟的重要主體。由于環(huán)保組織具有較為專業(yè)的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，能夠更好地履行維護(hù)其成員合法權(quán)益的職責(zé)，所以，當(dāng)公眾的合法權(quán)益受到違法行為的侵害時(shí)，應(yīng)賦予環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利。
二、受案范圍
1、環(huán)境民事公益訴訟的受案范圍
環(huán)境民事公益訴訟是維護(hù)公共利益的重要途徑，侵害環(huán)境的行為不應(yīng)僅限于已經(jīng)實(shí)際發(fā)生的損害后果，對(duì)于可能損害公共利益的行為也可以提起公益訴訟，即實(shí)行事前預(yù)防和事后救濟(jì)相結(jié)合的模式，以便真正實(shí)現(xiàn)環(huán)境民事公益訴訟制度的立法目的。
2、環(huán)境行政公益訴訟受案范圍
受案范圍應(yīng)當(dāng)包括：第一，行政決策程序的失誤。在決策的過程中侵犯公眾的環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境決策參與權(quán)，公眾有對(duì)環(huán)境影響進(jìn)行評(píng)估的權(quán)利。要保障這些權(quán)利，就必須使任何公民、組織機(jī)構(gòu)可以有權(quán)起訴環(huán)境行政決策機(jī)關(guān)。
第二，行政機(jī)關(guān)的具體行政行為。由于行政機(jī)關(guān)做出的不當(dāng)行政行為，而使環(huán)境受到侵害，任何受到這一具體行政行為影響的非直接利害關(guān)系人，只要對(duì)行政機(jī)關(guān)的許可行為有異議，就可以提起訴訟。
第三，行政機(jī)關(guān)在環(huán)境執(zhí)法過程中的不作為。如果行政機(jī)關(guān)對(duì)破壞環(huán)境、損害自然資源的行為漠視不理，遭受損害的利害關(guān)系人未起訴時(shí)，其他無利害關(guān)系的主體可以以環(huán)境權(quán)受損害向法院提起行政不作為的公益訴訟。
三、合理分配舉證責(zé)任
舉證責(zé)任倒置，是指原告提出侵權(quán)的事實(shí)，如果被告否認(rèn)，由被告就其否認(rèn)負(fù)擔(dān)證明責(zé)任。也就是說，原告主張被告存在侵權(quán)行為時(shí)，如果被告否認(rèn)，則不再由原告對(duì)被告存在侵權(quán)行為承擔(dān)證明責(zé)任，而由被告對(duì)其不存在侵權(quán)行為承擔(dān)證明責(zé)任。這是傳統(tǒng)的民事訴訟舉證責(zé)任“誰主張、誰舉證”的例外。
對(duì)于環(huán)境污染、空氣污染等舉證專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)難度大的案件，應(yīng)由被告方提供證據(jù)證明其行為合法的依據(jù)。因此，在環(huán)境公益訴訟中為了實(shí)現(xiàn)原告、被告力量均衡，應(yīng)實(shí)行舉證責(zé)任倒置原則。
原告只須證明公共利益遭受或可能遭受侵害的事實(shí)，以及依據(jù)現(xiàn)有科學(xué)水平和被告掌握的技術(shù)能夠防止侵害即可，被告對(duì)原告主張的其他法律要件事實(shí)負(fù)有舉證責(zé)任。
證明責(zé)任倒置原則有利于維護(hù)訴訟的公平原則以及當(dāng)事人的合法權(quán)益。
四、訴訟費(fèi)用的承擔(dān)
美國(guó)《清潔水法》規(guī)定，法院對(duì)根據(jù)公民訴訟條款提起的任何訴訟中做出任何最后判決時(shí)，可以裁定由任何占優(yōu)勢(shì)或主要占優(yōu)勢(shì)的當(dāng)事人承擔(dān)訴訟費(fèi)用(包括律師和專家證人的合理費(fèi)用)，只要法院認(rèn)為該決定是為了鼓勵(lì)公眾運(yùn)用環(huán)境公益訴訟保護(hù)本人和公眾的環(huán)境權(quán)利。
針對(duì)我國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度，我們也可以參照國(guó)外的這些相關(guān)規(guī)定，免收原告訴訟費(fèi)用。
五、案件的管轄
環(huán)境公益訴訟涉及的是公共利益，而且是人數(shù)眾多甚至?xí)绊懽訉O后代的利益。因此，起訴人受到的阻力和困難也比較大，尤其是在起訴環(huán)境執(zhí)法部門行政不作為時(shí)，受訴法院會(huì)受到地方行政權(quán)力的壓力，有可能出現(xiàn)以權(quán)壓法的想象，不利于公共利益的保護(hù)。
這種情況下，應(yīng)適當(dāng)提高一審法院的審級(jí)，由案件被告的上一級(jí)法院審理案件。這樣就會(huì)避免地方保護(hù)主義的發(fā)生。
六、對(duì)濫用公益訴權(quán)的限制
我國(guó)民事訴訟法對(duì)于保障當(dāng)事人有效行使訴權(quán)有明確的規(guī)定，但對(duì)如何限制當(dāng)事人濫用訴權(quán)卻缺乏規(guī)定。
實(shí)踐中，只能在駁回原告起訴后，讓原告承擔(dān)訴訟費(fèi)用，但被告因原告濫訴造成的損失未作任何規(guī)定。這一缺陷在我們構(gòu)建環(huán)境公益訴訟制度時(shí)更加明顯。所以我們必須對(duì)濫用公益訴權(quán)的行為予以限制。
為了防止訴權(quán)的濫用，可以通過立法規(guī)定人民法院根據(jù)案件的具體情況，有權(quán)責(zé)令濫用公益訴訟程序的一方對(duì)被告因應(yīng)訴而遭受的實(shí)際損失進(jìn)行賠償；作為當(dāng)事人自己可以要求濫用訴權(quán)的一方支付因?yàn)E訴而造成的各種開支，包括各種訴訟費(fèi)用。
如何確定是否濫用訴權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)可以借鑒外國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，例如，首先確定調(diào)查起訴者主觀上是否有濫用公益訴權(quán)的惡意；其次查看起訴者有無合理、合法的訴訟理由；最后確定原告的訴訟請(qǐng)求全部沒有得到支持。
環(huán)境公益訴訟作為維護(hù)環(huán)境公共利益的有力措施具有極強(qiáng)的公益性。而這種公益性決定了必須對(duì)舊的訴訟體制加以改革和突破，在訴訟制度上保障并激勵(lì)公民環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)和環(huán)境公共利益的維護(hù)。我們不僅要認(rèn)識(shí)到環(huán)境訴訟的公益性，更要為保障環(huán)境訴訟的公益性而確立一整套訴訟制度。這套制度的核心在于放寬對(duì)環(huán)境公益訴訟的原告資格、變革舉證責(zé)任和環(huán)境鑒定制度以及逐步放寬人民法院對(duì)環(huán)境資源行政行為進(jìn)行司法審查的范圍。
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