排污權(quán)有償使用制度需法律保障
來(lái)源：中國(guó)環(huán)境報(bào) 發(fā)布時(shí)間：2013-12-2
●要確認(rèn)排污權(quán)有償使用的合法性。排污權(quán)是在總量控制的前提下對(duì)環(huán)境資源的使用權(quán)，這一權(quán)利包括利用權(quán)、收益權(quán)和請(qǐng)求保護(hù)權(quán)等。明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，是解決排污權(quán)有償使用政策瓶頸的關(guān)鍵措施。設(shè)立相關(guān)的法律條件，為排污權(quán)有償使用奠定法律基礎(chǔ)是目前刻不容緩的工作重點(diǎn)。
●要加強(qiáng)與其他政策的關(guān)聯(lián)。建議將排污權(quán)有償使用和交易制度寫入相關(guān)的環(huán)境政策中。加強(qiáng)排污權(quán)政策與其他政策的關(guān)聯(lián)，才能更有效地發(fā)揮排污權(quán)有償使用政策的作用。
●在這里介紹一種恢復(fù)成本法，也稱恢復(fù)和防護(hù)費(fèi)用法，是指通過(guò)將受損環(huán)境恢復(fù)到原有狀態(tài)所需成本費(fèi)用來(lái)衡量原環(huán)境資源所具價(jià)值的方法。在無(wú)法直接確定環(huán)境容量資源所具價(jià)格時(shí)，可將恢復(fù)環(huán)境容量所需的費(fèi)用，作為環(huán)境資源本身所具的最低價(jià)值。
中國(guó)環(huán)境報(bào)記者黃婷婷
黨的十八屆三中全會(huì)提出，實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制。加快自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格改革，全面反映市場(chǎng)供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益。
排污權(quán)是環(huán)境產(chǎn)權(quán)的主要形式之一。排污權(quán)有償使用和交易工作正在推進(jìn)。排污權(quán)有償使用和交易制度進(jìn)展如何？哪些問(wèn)題阻礙了排污權(quán)有償使用和交易制度的推進(jìn)？排污許可工作是否得到落實(shí)？如何科學(xué)地確定排污權(quán)價(jià)格？針對(duì)這些問(wèn)題，記者采訪了江蘇省太湖流域主要水污染物排放權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作辦公室和技術(shù)組成員、江蘇省環(huán)境監(jiān)測(cè)中心高級(jí)工程師金浩波。
記者：黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)了產(chǎn)權(quán)的概念，并提出使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。對(duì)于環(huán)境保護(hù)工作來(lái)說(shuō)，我們非常關(guān)注排污權(quán)交易制度。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，如果低償甚至無(wú)償?shù)厥褂门盼蹤?quán)，排污量難以得到有效控制，就會(huì)導(dǎo)致環(huán)境惡化。中國(guó)當(dāng)前排污權(quán)有償使用和交易制度發(fā)展情況如何？
金浩波：“十一五”以來(lái)，國(guó)家批準(zhǔn)江蘇、浙江、天津、山西、內(nèi)蒙古、湖北和湖南等地先行開(kāi)展排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)。各地相繼出臺(tái)了有關(guān)排污權(quán)有償使用和交易方面的政策措施，正在嘗試通過(guò)排污許可，逐漸從排污指標(biāo)無(wú)償分配轉(zhuǎn)向有償分配和通過(guò)二級(jí)市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓，污染物也逐漸從化學(xué)需氧量、二氧化硫增加到氨氮、總磷和氮氧化物等。同時(shí)，各地在法規(guī)的制定及政策的實(shí)施過(guò)程中也遇到了一些困惑，急需在今后的工作中深入研究、逐步完善。
記者：制度的推進(jìn)需要法律的保障。您曾提到，法律體系建設(shè)不完善阻礙了排污權(quán)有償使用和交易制度的推進(jìn)。能否具體談?wù)劊?/span>
金浩波：我認(rèn)為，國(guó)內(nèi)排污權(quán)有償使用和交易至今尚未廣泛推行，關(guān)鍵就在于國(guó)家的政策和法律對(duì)排污權(quán)尚無(wú)明確認(rèn)定。《環(huán)境保護(hù)法》沒(méi)有明確環(huán)境是一種資源，也沒(méi)有提及利用環(huán)境資源的概念。
記者：江蘇省在排污權(quán)有償使用方面走在了全國(guó)前列。既然缺乏法律保障，江蘇省是如何推進(jìn)這項(xiàng)制度的？
金浩波：開(kāi)展江蘇省太湖流域主要水污染物排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作，其依據(jù)是《江蘇省太湖水污染防治條例》以及財(cái)政部和環(huán)境保護(hù)部的有關(guān)批復(fù)文件。但是想要突破太湖流域地區(qū)水污染物范圍，則顯得依據(jù)不夠充分。一項(xiàng)好的制度，倘若離開(kāi)法律規(guī)范的支撐，必將難以有效發(fā)揮作用。
記者：除了缺乏法律保障之外，還有哪些問(wèn)題制約了排污權(quán)有償使用和交易制度的發(fā)展？
金浩波：還存在一個(gè)問(wèn)題就是與其他政策關(guān)聯(lián)不足。還是以江蘇省為例：《江蘇省太湖流域主要水污染物排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)排放指標(biāo)申購(gòu)核定暫行辦法》規(guī)定，參加排污權(quán)有償使用試點(diǎn)新老企業(yè)的允許排污量主要依據(jù)“環(huán)評(píng)批復(fù)排污量、排污許可量，同時(shí)參考‘三同時(shí)’竣工驗(yàn)收實(shí)際排放量以及近兩年的環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，還應(yīng)滿足當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門對(duì)企業(yè)總量削減的要求”。這是排污權(quán)有償使用政策與其他成熟的環(huán)境政策——環(huán)境影響評(píng)價(jià)、“三同時(shí)”制度及總量控制制度之間有機(jī)的關(guān)聯(lián)。雖然考慮了把環(huán)境影響評(píng)價(jià)、排污許可、“三同時(shí)”驗(yàn)收等作為排污指標(biāo)申購(gòu)核定的主要依據(jù)，但具體的參考標(biāo)準(zhǔn)及各自所占的權(quán)重仍需要在實(shí)踐中研究完善，排放權(quán)有償使用要與其他環(huán)境政策做好銜接。
記者：排污許可是一項(xiàng)重要的管理手段，可以說(shuō)做好這項(xiàng)工作是推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易制度的基礎(chǔ)。但是在現(xiàn)實(shí)中，發(fā)證難、用證難的問(wèn)題仍然在很多地方存在。您如何看待這一問(wèn)題？又有哪些建議？
金浩波：排污許可證制度是污染源管理的一項(xiàng)基本制度，是分解、落實(shí)企業(yè)排污許可量和開(kāi)展排污權(quán)有償使用和交易的一項(xiàng)重要手段。有償分配給排污單位的排污指標(biāo)必須通過(guò)排污許可證予以明確。只有通過(guò)排污許可證的嚴(yán)格管理，才能掌控排污單位排污指標(biāo)申購(gòu)、交易和排污行為。
針對(duì)工作過(guò)程中存在的部分企業(yè)不履行繳費(fèi)義務(wù)的問(wèn)題，江蘇省制定了《江蘇省排放水污染物許可證管理辦法》，對(duì)于實(shí)施排污權(quán)有償使用和交易地區(qū)，在申領(lǐng)、監(jiān)管排污許可證過(guò)程中，明確了有關(guān)排污權(quán)有償使用和交易的工作要求，推進(jìn)了排污許可工作的開(kāi)展。
記者：針對(duì)上述問(wèn)題，您有哪些建議？
金浩波：一是確認(rèn)排污權(quán)有償使用的合法性。排污權(quán)是在總量控制的前提下對(duì)環(huán)境資源的使用權(quán)，這一權(quán)利包括利用權(quán)、收益權(quán)和請(qǐng)求保護(hù)權(quán)等。明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，是解決排污權(quán)有償使用政策瓶頸的關(guān)鍵措施。設(shè)立相關(guān)的法律條件，為排污權(quán)有償使用奠定法律基礎(chǔ)，是目前刻不容緩的工作重點(diǎn)，具體包括：從法律法規(guī)上確認(rèn)排污權(quán)、明確排污權(quán)有償使用的規(guī)則和管理機(jī)構(gòu)，保證對(duì)企業(yè)排污權(quán)有償使用過(guò)程進(jìn)行嚴(yán)格、有效的監(jiān)督管理，確保政策的公平、公正、公開(kāi)等。
二是加強(qiáng)與其他政策的關(guān)聯(lián)。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、排污許可證、“三同時(shí)”制度以及污染物總量控制制度是開(kāi)展排污權(quán)有償使用政策的重要依據(jù)和管理手段，但上述諸項(xiàng)制度中均未能為排污權(quán)有償使用政策提供關(guān)聯(lián)點(diǎn)。因此，建議將排污權(quán)有償使用和交易制度寫入相關(guān)的環(huán)境政策中。加強(qiáng)排污權(quán)政策與其他政策的關(guān)聯(lián)，才能更有效地發(fā)揮排污權(quán)有償使用政策的作用。
三是注重政策的公平性。在排污權(quán)有償使用政策執(zhí)行初期，考慮到政策的可操作性、簡(jiǎn)易性，通過(guò)取均值的方式確定初始分配價(jià)格有利于政策的推行，價(jià)格基本能反映目前排放標(biāo)準(zhǔn)下企業(yè)平均的邊際減排成本。然而，各個(gè)行業(yè)污染治理成本存在巨大差異。從提高減排效率和總量控制的角度，特別是從未來(lái)公平的交易來(lái)看，分行業(yè)、分地區(qū)的初始價(jià)格應(yīng)該得到實(shí)行，在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，逐步過(guò)渡到分類價(jià)格管理。此外，新老企業(yè)申購(gòu)價(jià)格、接管企業(yè)和直排企業(yè)負(fù)擔(dān)的有償使用費(fèi)差異是否合理，也應(yīng)隨政策的推進(jìn)加以研究和調(diào)整。
記者：使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，確實(shí)可以提高效率。但令人擔(dān)憂的是，一些地方企業(yè)的環(huán)境違法行為還有很多，環(huán)境監(jiān)管依然薄弱，無(wú)法創(chuàng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。您如何看待政府和市場(chǎng)的作用？請(qǐng)以排污權(quán)有償使用和交易為例，談?wù)勀目捶ā?br /> 金浩波：的確，排污權(quán)有償使用和交易實(shí)施的前提是加強(qiáng)監(jiān)管。要對(duì)企業(yè)排污指標(biāo)和實(shí)際排污量進(jìn)行準(zhǔn)確核定，這也是環(huán)境管理中需要不斷強(qiáng)化的一項(xiàng)工作。各地應(yīng)加強(qiáng)對(duì)污染減排監(jiān)測(cè)體系建設(shè)運(yùn)行的管理，提高監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，確保系統(tǒng)的正常使用和安全運(yùn)行，強(qiáng)化對(duì)在線監(jiān)測(cè)儀的比對(duì)監(jiān)測(cè)及對(duì)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)的有效性審核。
記者：黨的十八屆三中全會(huì)提出，加快自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格改革，全面反映市場(chǎng)供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益。確定自然資源的價(jià)格有哪些方法？能否以排污權(quán)為例談?wù)勀挠^點(diǎn)？
金浩波：目前，已經(jīng)提出的自然資源的定價(jià)方法有影子價(jià)格法、機(jī)會(huì)成本法、邊際機(jī)會(huì)成本法、一般均衡模型等。這些方法雖各有所長(zhǎng)，但由于環(huán)境容量資源沒(méi)有現(xiàn)行的市場(chǎng)價(jià)格，所以無(wú)法借用其他資源（如礦產(chǎn)資源、水資源等）的定價(jià)方法。
在這里介紹一種恢復(fù)成本法，也稱恢復(fù)和防護(hù)費(fèi)用法，是指通過(guò)將受損環(huán)境恢復(fù)到原有狀態(tài)所需成本費(fèi)用來(lái)衡量原環(huán)境資源所具價(jià)值的方法。在無(wú)法直接確定環(huán)境容量資源所具價(jià)格時(shí)，可將恢復(fù)環(huán)境容量所需的費(fèi)用，作為環(huán)境資源本身所具的最低價(jià)值。用恢復(fù)成本法衡量環(huán)境容量的價(jià)值，事實(shí)上隱含了兩個(gè)基本假設(shè)：一是假設(shè)恢復(fù)狀態(tài)與原有的環(huán)境資源功能具有完全替代性；二是恢復(fù)成本法衡量的是恢復(fù)所需的成本，而不是直接衡量效益，所以必須假設(shè)環(huán)境容量資源恢復(fù)所需的成本就是環(huán)境容量資源損失的效益價(jià)值。由此，我們可以用市場(chǎng)上真實(shí)可測(cè)的環(huán)境容量資源恢復(fù)成本來(lái)衡量不具備市場(chǎng)表現(xiàn)形式、無(wú)法在市場(chǎng)上直接體現(xiàn)的環(huán)境容量資源自身價(jià)值。
對(duì)于排污權(quán)來(lái)說(shuō)，以氮、磷價(jià)格為例，首先要確定初始價(jià)格。各個(gè)行業(yè)之間以及行業(yè)內(nèi)部污染治理成本存在較大差異，考慮到在政策實(shí)施初期，采用平均成本來(lái)確定指標(biāo)的初始價(jià)格有利于政策的推行。但是，從提高污染物減排和總量控制效率的角度，特別是為了做到相對(duì)公平交易，有必要逐步實(shí)施分行業(yè)、分地區(qū)的指標(biāo)初始價(jià)格。
為了激勵(lì)企業(yè)治污減排的積極性，排污指標(biāo)交易指導(dǎo)價(jià)格應(yīng)該高于初始分配價(jià)格，但若過(guò)高又會(huì)偏離其實(shí)際價(jià)值，導(dǎo)致市場(chǎng)交易成本過(guò)高，市場(chǎng)萎縮，由市場(chǎng)來(lái)配置資源的作用得不到充分發(fā)揮。因此，排污權(quán)交易指導(dǎo)價(jià)格的確定要考慮污染物處理成本、指標(biāo)初始價(jià)格、市場(chǎng)的活躍度、資源稀缺程度、排污指標(biāo)持有單位的價(jià)格預(yù)期等諸多因素，研究制定一個(gè)相對(duì)合理的價(jià)格區(qū)間范圍。
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