觀點聚焦：把脈“三農(nóng)”
時間：2010年7月31日 來源：中國經(jīng)濟導(dǎo)報
分析我國當前形勢，過于依賴投資拉動的老辦法很難解決新問題；靠積極的財政政策和寬松的貨幣政策只能救一時之急；長期高能耗、高污染的粗放型工業(yè)以及過度的城市擴張已經(jīng)退無可退，回旋余地越來越小。面對這種復(fù)雜局面，個人認為，需要抓住農(nóng)民、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村這個主要矛盾，把農(nóng)村宅基地所有權(quán)首先歸還農(nóng)民，推動這部分土地資源向縣城和中心鎮(zhèn)優(yōu)化配置，實現(xiàn)土地升值、資本盤活和結(jié)構(gòu)調(diào)整三大目標。只有這樣，才能把握可持續(xù)發(fā)展的基本條件，走上由內(nèi)需主導(dǎo)的常態(tài)增長軌道，處變不驚地應(yīng)對各種風(fēng)險和挑戰(zhàn)。 ――作者如是說
彭真懷
應(yīng)把“三農(nóng)”放在決策的起點上
如果繼續(xù)犧牲農(nóng)民、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村，不僅難以支撐工業(yè)化和城市化的增長幻象，而且會加劇原本復(fù)雜的國內(nèi)形勢。
從上個世紀80年代后期至今，我國經(jīng)濟增長過度依賴工業(yè)化和城市化，留下了財稅體制缺陷、要素價格扭曲等一系列后遺癥。根據(jù)筆者的調(diào)研，片面推進工業(yè)化和城市化正在透支國家的承載能力，并憑借其巨大慣性支配著各級官員的行為方式，失衡的利益格局遲遲得不到有效調(diào)整。如鋼鐵、水泥等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩，風(fēng)電設(shè)備、多晶硅等新興產(chǎn)業(yè)重復(fù)建設(shè)；全國655個城市中有400個缺水，有200個嚴重缺水，但仍有182個不切實際地要建設(shè)國際大都市；一些城市的高房價，以及接連出現(xiàn)的重特大生產(chǎn)安全事故、交通安全事故、食品藥品安全事故和環(huán)境污染事件等。
筆者認為，片面推進工業(yè)化和城市化的背后，是強制性剝奪農(nóng)村的勞動力、資金和土地資源。有數(shù)據(jù)顯示，在建國60多年中，農(nóng)民為工業(yè)化倒貼了30萬個億，其中75.1%來自工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格剪刀差，13.2%來自農(nóng)業(yè)稅，11.7%來自銀行儲蓄。在過去30多年里，農(nóng)民還為城市化被迫放棄了土地級差收入30萬個億。
應(yīng)該清醒地看到，農(nóng)民、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村的狀況決定著政權(quán)興衰。縱觀歷史風(fēng)云，如何對待“三農(nóng)”，是歷朝歷代治亂成敗的首要因素，也是始終影響我國經(jīng)濟社會發(fā)展的主要矛盾。但讓筆者深感憂慮的是，至今很多人仍然昧于國情，“拿農(nóng)村的地、發(fā)工業(yè)的財、做城市的夢”，把農(nóng)民、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村排除在工業(yè)化和城市化之外。
誠然，從其他國家、特別是發(fā)達國家現(xiàn)代化的一般規(guī)律看，農(nóng)民通常占總?cè)丝诘?0%以下，農(nóng)業(yè)就業(yè)大約只占就業(yè)總量的5%以下。但我國國情不同，農(nóng)民占總?cè)丝诘?0%以上，農(nóng)業(yè)就業(yè)占就業(yè)總量的50%以上。如果農(nóng)民下降到30%，就要從農(nóng)村轉(zhuǎn)移5億多人口；如果農(nóng)業(yè)就業(yè)下降到10%，就要從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移2億多勞動力。
此外，片面推進工業(yè)化和城市化的通行做法，就是把賣地作為地方政府的主要財源，用銀行撬出來的貸款支持土地幾十倍、幾百倍升值，預(yù)支未來50～70年的土地收益。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2009年全國土地出讓收入高達14239億元，一些城市的賣地收入居然占當年財政收入的五、六成之多。這種“一榮俱損”的短期行為，本質(zhì)上是一個政府主導(dǎo)的政績工程陷阱，造成了農(nóng)民更加貧窮、農(nóng)業(yè)更加困難和農(nóng)村更加衰敗。
還值得關(guān)注的是，長期以來，我國對城市和市民實行“統(tǒng)包”，對農(nóng)村和農(nóng)民實行“統(tǒng)制”，盤根錯節(jié)地糾結(jié)著政治、經(jīng)濟、文化、社會各領(lǐng)域和財稅、金融、教育、醫(yī)療各方面的矛盾。現(xiàn)在，由于農(nóng)村社會保障體系不健全、農(nóng)民就業(yè)不充分、失地農(nóng)民利益補償不到位所導(dǎo)致的群體性事件，越來越成為社會不穩(wěn)定的導(dǎo)火索。個人認為國家應(yīng)是一個命運共同體，不能把發(fā)展建立在市民受益、農(nóng)民受損的基礎(chǔ)之上。在這個問題上處理不當，就會激化各種矛盾，導(dǎo)致停滯不前甚至倒退。
綜上所述，筆者的觀點就是：在調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變增長方式的艱難轉(zhuǎn)型階段，難度不在于如何使工業(yè)化和城市化的目標更高，而在于如何使發(fā)展更有利于改善絕大多數(shù)人的生活。有時寧可把步子放得慢一點，也要理清思路，避免在關(guān)鍵時刻選擇錯誤的方向。應(yīng)當把農(nóng)民、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村放在調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變增長方式的決策起點上，這有利于綱舉目張地解決當前的國內(nèi)問題。事實上，筆者認為，土地高度集中、財富分配不均和貧富差距拉大等各種社會沖突本身并不可怕，可怕的是不能用正確的方法及時化解。由此，應(yīng)抓住主要矛盾，從制度安排上弱化地方政府“以地生財”的沖動，果斷糾正“先市民、后農(nóng)民，先工業(yè)、后農(nóng)業(yè)，先城市、后農(nóng)村”的做法。
小城鎮(zhèn)承載未來發(fā)展的希望
以縣城和中心鎮(zhèn)推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，應(yīng)成為我國可持續(xù)發(fā)展的國家戰(zhàn)略，這也是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、市場體制之后的又一次制度創(chuàng)新。
在筆者看來，優(yōu)先發(fā)展縣城和中心鎮(zhèn)，才能避免城市與農(nóng)村生活方式的偏頗和缺點，最終形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局。舉例來說，長三角的1300多個縣城和中心鎮(zhèn),早已參與周邊城市的人口和產(chǎn)業(yè)分擔(dān)功能，像樹根一樣扎在沃土里。筆者在浙江省安吉縣進行專題調(diào)研時就了解到，這個縣的15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，有12個全國優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)，過著“人人都有好工作、個個都有好身體、家家都有好收入、處處都有好環(huán)境、天天都有好心情”的生活，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展方面堪稱典范。安吉的探索告訴我們，城鄉(xiāng)差距越大，制度創(chuàng)新的潛力也就越大。
對于小城鎮(zhèn)建設(shè)，筆者認為，應(yīng)主要關(guān)注以下幾個方面的制度創(chuàng)新：
――從土地制度創(chuàng)新看，要把農(nóng)村宅基地所有權(quán)首先歸還農(nóng)民，包括地上物請求權(quán)、自由處分權(quán)、相鄰關(guān)系權(quán)等，從產(chǎn)權(quán)制度上保證農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。從現(xiàn)實情況看，由于農(nóng)村集體土地所有權(quán)有多個代表，加上《憲法》、《物權(quán)法》等相關(guān)法律法規(guī)對土地權(quán)益的規(guī)定含糊不清，很多地級以上城市借著“非經(jīng)政府征地，任何農(nóng)地不得轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途”的壟斷地位，通過地根撬動銀根，把農(nóng)地產(chǎn)權(quán)單方面轉(zhuǎn)移為政府所有。筆者認為，我國缺的不是土地，而是有效開發(fā)利用土地資源的制度。應(yīng)當允許農(nóng)村宅基地以股權(quán)等多種方式參與縣城和中心鎮(zhèn)建設(shè)，承認、規(guī)范和完善小產(chǎn)權(quán)房的合法通道以平抑房價，實行城鄉(xiāng)建設(shè)用地的同地、同價和同權(quán)，讓農(nóng)民分享到土地農(nóng)轉(zhuǎn)非所帶來的級差收入。
――從戶籍制度創(chuàng)新看，要放寬落戶條件，允許有穩(wěn)定住所和收入的青壯年農(nóng)民及其子女首先成為縣城和中心鎮(zhèn)人口。這一步邁得好不好，主要看能不能解決好3個具體問題：一是進得去，這就需要賦予農(nóng)民進鎮(zhèn)身份。二是進得起，這就需要把農(nóng)村宅基地所有權(quán)首先歸還農(nóng)民，當農(nóng)民選擇進鎮(zhèn)就業(yè)或定居時，可以通過宅基地所有權(quán)獲得經(jīng)濟補償，同時也獲得進鎮(zhèn)落戶或創(chuàng)業(yè)的啟動資本。三是留得住，這就需要為進鎮(zhèn)農(nóng)民提供平等的居住和就業(yè)機會，讓他們享受平等的失業(yè)保障制度、低保制度、教育制度和醫(yī)療保險制度等公共服務(wù)，做好由土地保障向就業(yè)保障和社會保障的銜接,最終全面完成人口城鎮(zhèn)化。
――從行政管理制度創(chuàng)新看，要賦予縣城和中心鎮(zhèn)社會管理和公共服務(wù)職能，提高基本財力保障水平，合理設(shè)置機構(gòu)和配備人員編制。從1998年起，以“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、精簡機構(gòu)、分流人員”為主導(dǎo)思路的改革，一味地要求精簡和壓縮，上收了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政、工商、稅務(wù)和公安等管理權(quán)限，造成基層政權(quán)責(zé)任無限大、財力無限小的尷尬境地。此外，筆者還注意到，目前盡管有發(fā)達的縣城和中心鎮(zhèn)已經(jīng)具備很大的經(jīng)濟規(guī)模，甚至超過西部的一個省，但在管理機構(gòu)設(shè)置和決策權(quán)限上卻仍然是一個鎮(zhèn)級建制。有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部曾表示，對于他們這些人口達到10萬人以上的縣城和中心鎮(zhèn)，應(yīng)當進行縣轄市性質(zhì)的強鎮(zhèn)擴權(quán)試點。
――從社會保障制度創(chuàng)新看，要切實解決好農(nóng)民在縣城和中心鎮(zhèn)的居住、就業(yè)和生活保障問題，提供包括教育、醫(yī)療、養(yǎng)老和救助等社會保障。就目前而言，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制已經(jīng)出現(xiàn)了許多新情況。比如當時是按人口分配的耕地，30年不變，新增的不分配，離開的也不退還。這就造成了青壯年農(nóng)民種田無地、上班無崗、低保無份，像候鳥一樣在城鄉(xiāng)之間遷徙流動。筆者在通江縣先念小學(xué)見到一個小女孩，她神情憂傷地說：“爸媽還不回來，我都長大了，他們會不認識我了。”青壯年農(nóng)民用自己的汗水、淚水甚至生命建設(shè)城市，是勞作最辛苦、生活最艱難和變動最頻繁的群體，卻享受不到與市民同等的國民待遇。改變這種狀況，就需要以縣城和中心鎮(zhèn)承載他們的未來，從流動就業(yè)向穩(wěn)定就業(yè)轉(zhuǎn)變，從簡單勞動力向現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)工人轉(zhuǎn)變，從勞動權(quán)益保護向無差別社會保障轉(zhuǎn)變。
綜上所述，面對經(jīng)濟復(fù)蘇脆弱、社會沖突凸顯和自然災(zāi)害頻發(fā)的復(fù)雜局面，我們需要找到符合國情的可持續(xù)發(fā)展空間。而筆者認為，這個空間的具體落點就在縣城和中心鎮(zhèn)。由此，應(yīng)把小城鎮(zhèn)建設(shè)上升到國家戰(zhàn)略高度，這有利于更加有效地縮小城鄉(xiāng)差別，有利于更加可靠地保證糧食安全，有利于更加均衡地推動工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程，而國家的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、增長方式和生產(chǎn)力布局也必然因此發(fā)生積極而深刻的變化。這是我國所擁有的一個長遠優(yōu)勢，寄托著全國人民追求幸福生活的夢想。
農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革勢在必行
“三農(nóng)”問題從“基礎(chǔ)地位”，到“首要位置”，再到“重中之重”。表述上的不斷變化，表明一號文件走到了一個需要重新思考的關(guān)口。
緣何出現(xiàn)增產(chǎn)不增收現(xiàn)象
今年1月31日，新華社受權(quán)發(fā)布了中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》。從內(nèi)容上看，這個文件銜接了2004年~2009年6個一號文件的各種措施：一是多予，包括對種糧農(nóng)民直接補貼、良種補貼、農(nóng)機具購置補貼和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補貼，對糧食主產(chǎn)縣和財政困難縣實行獎勵補助等。二是少取，包括取消農(nóng)業(yè)稅、屠宰稅、牧業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，實行農(nóng)村免費義務(wù)教育，建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和農(nóng)村最低生活保障制度，啟動新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點等。三是扶持，包括對水稻、小麥、玉米、大豆和油菜籽等品種實行最低收購價、臨時收儲等價格支持和調(diào)控措施，優(yōu)先支持農(nóng)村飲水安全、公路、電網(wǎng)和農(nóng)村沼氣等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。
在筆者看來，上述7個一號文件立論的依據(jù)，基本還停留在農(nóng)產(chǎn)品短缺時期。每年都圍繞著“泛糧食安全”制定政策，一次又一次地給農(nóng)民增產(chǎn)就可以增收的希望。但是在現(xiàn)實實踐中，卻出現(xiàn)了不少與7個一號文件設(shè)想相反的現(xiàn)象，如糧食增產(chǎn)不增收，“高產(chǎn)、弱縣、窮農(nóng)民”等。為什么會這樣？個人認為，主要有以下幾方面原因：
首先，種糧成本不斷上升。從農(nóng)業(yè)部得到的數(shù)據(jù)顯示，稻谷、小麥和玉米的種糧成本近年來直線上升，畝均凈利潤已經(jīng)下降到185.2元。而種糧補貼低于種糧成本的增長，嚴重挫傷了農(nóng)民的積極性，“種糧口糧化、農(nóng)業(yè)副業(yè)化、農(nóng)民兼業(yè)化 ”趨勢越來越明顯。從總體上看，政策性補貼的激勵作用正在逐年衰減，糧食風(fēng)險基金制度也陷入了產(chǎn)糧越多負擔(dān)越重、貢獻越大義務(wù)越多的怪圈。
其次，生產(chǎn)模式的落后。自清朝中期以來，農(nóng)民、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村以傳統(tǒng)村落為單元，農(nóng)地零散化、細碎化耕作時至今日沒有發(fā)生根本性變化，全國2.5億個超小農(nóng)戶承包了18億畝的耕地資源，平均每個農(nóng)戶的經(jīng)營規(guī)模大約為7畝。根據(jù)筆者在農(nóng)村調(diào)研掌握的情況，農(nóng)民人均耕地面積僅有1.39畝，其中14個省份人均占有耕地不到1畝，660多個縣人均耕地不足0.5畝，低于聯(lián)合國確定的每人0.8畝的最低警戒線。
一號文件尚需增強操作性
人們都還記得，1984年10月1日，在慶祝建國35周年的盛大游行中，當農(nóng)民隊伍高抬“聯(lián)產(chǎn)承包好”五個大字的巨幅標語牌走過檢閱臺時，廣場上的所有人都為農(nóng)民有飯吃、有衣穿而歡呼，發(fā)自內(nèi)心地稱贊中央一號文件好！筆者為此專門調(diào)閱了1982年至1986年的5個一號文件，分別是《中共中央批轉(zhuǎn)〈全國農(nóng)村工作會議紀要〉》、《當前農(nóng)村經(jīng)濟政策的若干問題》、《關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》、《關(guān)于進一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟的十項政策》、《關(guān)于一九八六年農(nóng)村工作的部署》。這些文件最大的特點，就是緊密聯(lián)系當年需要解決的實際問題，內(nèi)容短小精悍，語言通俗易懂，沒有穿靴戴帽的修飾，沒有重復(fù)繁瑣的指示，充滿了鄉(xiāng)土氣息，針對性和實際操作性都很強。
相比之下，2004年至2010年的7個一號文件，分別是《關(guān)于促進農(nóng)民增加收入若干政策的意見》、《關(guān)于進一步加強農(nóng)村工作提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力若干政策的意見》、《關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》、《關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》、《關(guān)于切實加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)進一步促進農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見》、《關(guān)于促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》、《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》。這些“意見”、“若干意見”篇幅都在上萬字，內(nèi)容卻越來越習(xí)慣于在理論層面繞來繞去，回避農(nóng)村產(chǎn)權(quán)這個核心問題。涉及具體的三農(nóng)政策，也大多是“鼓勵”、“扶持”等口號式提法，缺乏細化配套的操作措施。
筆者曾做過一個調(diào)查，有63.4%的農(nóng)民對2004年以來的7個一號文件內(nèi)容“不清楚”、“不明白”；有59.1%的基層干部認為文件“不大可能”或“不能”為農(nóng)民增收帶來實在的幫助，原因是“政策落實困難”。他們舉例說，像增加農(nóng)民收入、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、建設(shè)社會主義新農(nóng)村、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、夯實農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、保持農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展以及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展這些根本性問題，怎么可能是一年所能完成的任務(wù)？
此外，還有些地方反映說，2004年以來的7個一號文件所規(guī)定的有限政策，在城鄉(xiāng)分治、條塊打架的亂局中經(jīng)常被各部門“各取所需”。如財政支農(nóng)資金的約70%被用作農(nóng)業(yè)行政事業(yè)單位人頭費，而沒有放在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身。
農(nóng)民增收不能永遠靠補貼
從趨勢上判斷，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)薄弱、后勁不足、科技支撐乏力，旱澇等災(zāi)害不確定性增大，農(nóng)資價格上漲等各種不利因素交集在一起，農(nóng)民收入增長的難度會越來越大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的制約會越來越多，農(nóng)村改革發(fā)展的任務(wù)會越來越重。僅靠多予、少取和扶持等蜻蜓點水的辦法，顯然是不夠。例如，在2009年，農(nóng)民人均純收入首次突破5000元大關(guān)，但與市民相比，絕對差距仍在1萬元以上。
筆者認為，從根本上說，農(nóng)民收入的可持續(xù)增加不可能永遠靠補貼。農(nóng)村宅基地所有權(quán)不清，農(nóng)民承包地使用權(quán)不能抵押，是城鄉(xiāng)差距的根本癥結(jié)所在。要想讓農(nóng)民持續(xù)增收，就必須改革農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，增加農(nóng)民合法、穩(wěn)定和可預(yù)期的財產(chǎn)性收入，這是一個必然趨勢。
（作者為北京大學(xué)中國地方政府研究院院長）
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