地權博弈時代的農民利益分配
來源：半月談 發布時間：2014-01-08
土地是農民的命根，也是財富之母。如何將農村集體土地從資源轉化為資產、資本，賦予農民更多的財產權利？在十八屆三中全會和中央農村工作會議前后，土地制度改革熱潮在各地涌動不息：農村經營性建設用地的出讓、租賃、入股及綜合開發利用；承包地經營權抵押、擔保及流轉信托、規模經營；宅基地抵押、擔保、轉讓；征地過程中讓農民獲得更多的土地增值收益……一系列帶有突破意義和借鑒意義的試驗，甚至包括一些有爭議的首創嘗試，都在拉開地權博弈的大幕，同時努力探索保障和發展農民土地分配權益的種種路徑。
權利之變：完善農地產權體系，賦予農民更多樣化的物權
“農村資源要盤活，就要通過農村產權交易平臺進入市場。交易價格可由村民與承包者商定，也可采取競價方式。”廣東梅州市蕉嶺縣委書記溫向芳說，“最終讓農民獲得最大的收益。”
2013年11月初，蕉嶺縣成立農村產權交易中心，出臺了該省第一部《農村土地承包經營權流轉管理辦法（試行）》，農村土地承包經營權、宅基地使用權等都在交易范圍內。
在將農村存量土地要素盤活，激發更大生產力的同時，一些土地流轉過程中帶有明顯行政色彩。半月談記者多地采訪發現，對土地流轉，不少地方都制定明確的“工作目標”。當遇到農民不愿意流轉土地給公司或大戶時，一些基層官員往往認為農民覺悟不高、宣傳力度不夠。個別省份甚至提出，“力爭到2015年，新型農業經營主體經營面積占承包耕地50%以上”。部分專家擔心，如果操作不慎，很容易變成運動式土地流轉，反而傷害到農民的財產權益。
作為農民最重要的財產，農民住房以及“隨房而走”的宅基地究竟如何轉讓，廣受社會關注。記者調研發現，雖然目前我國政策尚未完全放開農村宅基地流轉，但是民間已經形成了一個初級的宅基地交易市場。隨著農民從“農村向城市”、“偏遠農村向近郊農村”遷移加快，自發買賣農房逐年增多，但由于沒有明確法律規定，農房存在“隱性”買賣、隨意定價、糾紛多發等現象，宅基地使用權流轉亟須破題。
浙江溫州樂清市的農房跨村“農對農”買賣可謂這一領域改革探索的先鋒。自2009年以來，樂清市在農房和宅基地確權、登記、頒證基礎上，突破“農房只能在同村社員之間買賣”限制，將買賣范圍擴大為全市農業戶口人員。這一“破冰”之舉讓農民對自己的房屋有了處置權。與一般房屋轉讓登記不同的是，樂清市農房買賣需村委會出具出賣方不止一處房產的證明，以及出賣方簽署不再申請宅基地的承諾書。
據了解，樂清市農房買賣并不改變農民原有的村集體經濟組織社員關系。“原有的社員權不變，賣房的人仍舊是村集體經濟組織成員，享受集體資產的分配權，買房的人仍舊是原來村集體的社員，并不因買了房就在房屋所在村集體享有社員權。”樂清市農業局黨委委員金龍坤說，這樣做有利于維持村集體成員穩定，也有利于將社員資格與農房買賣相分離，促進交易進行。
受訪農民認為，農房可以在全市“農對農”買賣，相當于給了農民選擇權，至于用不用這個權利，農民自己會權衡考慮。
據樂清住建部門統計，自農房交易改革以來，樂清全市成交農房4397件（含同村、跨村），總面積779303平方米。平均每年成交1000余套，交易秩序平穩，沒有出現農民“賣房潮”、無處可居等影響社會穩定的情況，受到農民普遍歡迎。
隨著城鎮化帶來的“拆遷收益”繼續擴大，農民對農房的“惜售”更為明顯，不少農民已經意識到自家農房升值的潛力，寧肯空置也不賣。金龍坤認為：“農民‘惜售’農房是好事，說明農民更理性，這絲毫不影響農房交易改革的重要意義。”
經營之變：“土改”創新突破現實瓶頸，讓農民獲得更多發展權
曾引起爭議的嘉興“兩分兩換”是在土地承包經營權和宅基地使用權方面較早的改革探索。自2008年開始，浙江省嘉興市開始實施“兩分兩換”試點，探索將“宅基地和承包地分開、搬遷與土地流轉分開，在依法、自愿的基礎上，以宅基地置換城鎮房產、以土地承包經營權置換社會保障”，讓農民的生產和生活資料變成“有價資產”，增加農民財產性收入，解決農民的社會保障缺失問題。
“兩分兩換”通過財政和政府提供融資支撐，實現“房等人”、“流轉金等人”，讓老百姓看見實實在在的利益。嘉興市南湖區余新鎮黨委書記毛扣軍說，鎮里土地流轉每畝一年給農戶租賃費600元，租賃費每3年提升10%，租賃費按年結算。考慮到物價上漲因素，農戶也可不要錢，每畝保證600斤稻谷。宅基地可以異地置換政府統一規劃建設的聯排別墅，也可以按照“拆一還一”的政策，選擇已建成小區的公寓房，還可以按照每平方米1000元的補償直接拿現金。
通過農民住房空間置換，嘉興城鎮化推進加速，宅基地置換后騰空出來的土地可做工業用地和商業用地，保障了農民進城后的產業支持；農民土地流轉后，吸引社會資本投資現代農業，大大提高土地經營效益。試點幾年來，嘉興農村整體布局得到優化。目前試點農戶居住的布局城鎮集聚度一般都在50%以上，農村建設規劃布點大幅減少。
在承包地、宅基地流轉問題逐步獲得解決的同時，部分希望擴大規模的承包者遭遇到資金瓶頸。由于土地是從不同農戶中承包過來的，承包者不能拿到土地的承包使用經營權證，因此難以獲得銀行貸款的支持。
為此，廣東蕉嶺特別重視同步建立農村信用體系。蕉嶺縣金融工作局局長張衛告訴記者，如果信用好，農戶可在不用抵押的情況下進行信用貸款，額度是1萬至5萬元。針對需要較大數額貸款的農戶或企業，蕉嶺探索的突破口是，根據企業與農戶簽訂的合同期限，通過農村產權交易中心，給承包者頒發一個土地承包經營證。“合同到期了，土地證也就到期了，這就可以解決貸款難的問題。”
在重慶市，一家專業從事農民信用貸款的民營金融機構正在轉型，開始接納農民承包地經營權、宅基地使用權的抵押貸款業務申請，最近一年來，已經發放農民抵押貸款超過3000萬元。這家名為重慶開縣民豐互助合作會的機構，服務的農民人數超過15萬，累計發放小額信用貸款近20億元。合作會會長錢峰向記者介紹，之所以能承接農民抵押貸款業務，關鍵在于政府相關政策放開。
為了真正突破融資難的瓶頸，從2010年以來，重慶、山東、河南等不少省市開展土地承包經營權、宅基地使用權和林權抵押貸款試點，這被認為是把農民原有的土地死資產盤活為活資本的關鍵一招。
在重慶，農村財產權抵押貸款對象主要是農民專業合作社、農業大戶和家庭農場主，貸款主要用于發展種養殖業、林業和農產品流通等農業產業化項目。
在重慶石柱縣三河鎮川主村，村民黃華銀家擁有一套500多平方米的三層農房。黃華銀一直想發展肉兔養殖，但苦于沒有資金未能實現。2010年，黃華銀以自家房屋作抵押，向銀行貸款32萬元，購買了5000多只肉兔，年均純收入突破10萬元。
截至目前，石柱縣已發放“三權”抵押貸款6億多元，幫助3000多農戶及個體企業創業。
農業大戶反映，以前宅基地、農房等不能用作抵押，農民只能從銀行貸小額信用貸款，甚至在民間借高利貸來搞生產，風險大且不經濟。“三權”抵押貸款的出現，正好填補了這塊空白。目前，抵押物范圍也從單純的承包地、宅基地、林地擴展到農村塘庫堰、地上種植養殖物及大棚等。
在探索“三權”抵押貸款之初，不少銀行反映，“三權”資產難以評估、抵押登記難、資產變現難，銀行擔心貸款風險大。為打通“農民貸款難”與“銀行放貸慎”間的“腸梗阻”，分擔貸款風險，重慶建立“三權”抵押貸款風險補償基金，如遇農戶無法歸還貸款，即通過財政資金補助，由政府給予金融機構適當補償，形成政府、銀行和農民共同承擔風險的格局。
“一次性貸款在20萬元左右，這對農民而言不是小數目。現在能建立一套風險補償機制，讓銀行愿貸款，也給農民吃了一顆‘定心丸’。”在解決了貸款風險擔憂后，重慶江津區養殖大戶劉力勤用自家農房辦了一筆抵押貸款。
在土地問題專家、西南政法大學副校長劉俊看來，目前中國“盤活”農民土地財產權的努力尚處于起步階段，仍需在明晰農民土地物權、修改相關土地管理法規等方面做出重大政策調整，同時加快降低評估擔保費用、簡化手續延長貸款時間等配套制度建設，以真正確保農民的土地財產權利實現。
分配之變：打造公平公正機制，合理共享發展紅利
從安徽宿州國內土地流轉信托第一單，到山東青州等地次第退出土地流轉信托項目，引起爭議的土地流轉信托能否成為農民分享土地紅利的新工具？
“土地流轉信托是農村集體組織或農戶個人將土地承包經營權作為信托財產出資，委托給信托公司進行管理，并引入相關的農業企業負責經營流轉土地，存續期內由信托公司向受益人分配信托收益。”北京信托高級經理沈佳迪說。
2013年11月7日，北京國際信托有限公司與桃園村土地股份合作社集體土地承包經營權信托項目在江蘇無錫惠山區陽山鎮簽約。該項目將在保持現有土地性質不變的前提下，由北京信托將桃園村158畝農用地的土地經營權作為基礎資產設立土地信托，對信托土地的承包經營權進行管理。
“土地流轉信托是用市場化方法實踐對土地所有權、承包權、經營權‘三權分離’的探索。”江蘇省農委農經站站長楊天水提醒，其中包含著不確定性和爭議。既需要通過探索完善政策，也要防范其中存在的風險。
雖然土地流轉是財產權實現的重要形式，但土地流轉、收益分配的過程和結果都需要有公平合理的機制。首先，土地經營權的所有者是自愿的，而不是被強迫的，包括行政強迫、暴力強迫和欺騙性或引誘性強迫等；其次，要有一個信息透明、公平合理的交易環境；再次是對不當、違法行為有獨立的、公平的制裁和懲罰機制。
半月談記者了解到，目前來看，上述的條件和機制在一些地方并不具備。涉及土地流轉信托的前期，幾乎都要“做村民的工作”。
無錫市惠山區桃園村土地股份合作社理事長周建峰表示，桃園村模式最重要的是保證農民不失去土地，“這個受益憑證就是村民自己的財產可以抵押和轉讓，但是僅限于流轉給本村村民和村委會，流轉給外地人需村民代表大會決議通過。”
征地制度因其利用巨大“剪刀差”將絕大多數土地溢價轉到政府和城市而飽受詬病，而且成為誘發社會不穩定的“火藥桶”。如何在征地過程中保障農民利益？杭州“留地于民”保障被征地農民發展權的探索提供了一種可能。
所謂的“留地于民”是指村級留用地政策，即在征地補償基礎上，給村集體留下一定比例土地，由其開發經營，以便給農民更多保障。記者走訪杭州市江干區三叉社區時，社區股份經濟合作社董事長沈明剛說，留用地的開發帶動了村集體經濟的崛起。
三叉社區前身是三叉村，2002年撤村建居以來，村集體經濟組織利用130畝留用地建設了6大三產項目，在江干區的“樓宇經濟”中占了一席之地，每年有上億元的收益。10多年來，村集體資產已從2.6億元增加到17.18億元，村集體經濟組織每年還拿出50%的收益給股民分紅。
隨著社區股份合作經濟不斷壯大，股民分紅逐年提高。據對杭州6個城區29個被征遷社區股份合作社的調查，自2010年以來，股民分紅年均遞增18.5%，比全市農民人均純收入增長率高出6個百分點。
杭州市征地拆遷辦公室主任王永濤介紹，留地規模按10％核定留用地指標，規劃選址，實施“一村一方案”，有效避免村鎮發展后期“無地可用”的情況，開發方式，可采取自主開發、合作開發、指標換物業、指標貨幣化等方式開發留用地項目。村集體控股不低于51％，確保村集體組織對留用地項目控股并長期持有物業。
當前，許多農村宅基地和農房的權屬因受限制而成“死產”，但其商業性質和市場價值卻真實存在，城郊農房與商品房“位置一墻之隔、價值云泥之別”引發不少矛盾。
深圳首宗入市的原農村集體工業用地于2013年12月20日成功交易，在變相實現農村集體經營性建設用地與國有土地同權同價的同時，通過新的利益分享模式，讓農村集體經濟組織分享土地增值溢價，讓農民真正參與“分錢”。鳳凰社區地塊的交易收益，按三七開分配，即70%納入深圳市國土基金，鳳凰社區獲得30%，并無償取得總建筑面積20%的配套物業。
深圳市規劃和國土資源委員會負責人表示，該宗土地并非法律意義上的集體建設用地，而是原農村集體經濟組織繼受單位實際占用的土地，土地權益尚未充分厘清，但通過政策創新得以入市交易，盤活利用，同時土地出讓收益實現政府和原村集體共享，為實現不同權利主體土地的同價同權開辟了新路。
對比發現，鳳凰社區地塊建筑面積底價接近每平方米1560元，遠超當地2013年基準地價每平方米300元左右的標準，亦高于附近區域一塊近期定向出讓的工業用地底價。
中國土地學會副理事長黃小虎認為，深圳的這一探索符合中央改革精神要求，將對全國其他城市的土地改革起到示范作用。（記者 李松 王政 周強 陳剛）
在農民實現財產權，獲得更大的收益分配過程中，資本是極其重要的要素和至為關鍵的一環。當農村土地遇上城市工商資本，將會產生怎樣的物理化學反應？
當下，越來越多的企業將目光瞄準“投資洼地”農業領域，資本洶涌入農門，一方面促進農業的產業化、現代化，盤活了農村的土地等資產要素，做大了利益蛋糕，增加了農民收入；另一方面開山辟地、圍田造房等新型“圈地”“炒地”和其他瓜分農民利益的現象廣泛存在。如何使入農資本發揮正面作用，削減負面效應？
農業投資熱搶占發展“先機”
企業投資農業搶占“先機”成為當前農業發展的突出特點。在2012年寧波舉辦的第十五屆浙江投資貿易洽談會上，一場“風險投資和農業休閑產業對接會”吸引了國內外20多家風險投資公司和上百家農業企業。“相對于傳統制造業和互聯網等新興產業，包括休閑農業在內的現代農業產業的投資價值被嚴重低估。”一位投資公司負責人表示。
半月談記者在浙江多地采訪獲悉，隨著工商企業經營遇困，農業的投資價值正在被企業主重新發現。企業投資農業、特別是休閑農業成為浙江民資的新亮點。“農業一旦產業化、品牌化、休閑化，附加值就高了，投資效益就顯現出來了。”浙江省農業廳辦公室主任童日暉說。
在信息化、工業化疊加推進的當下，經受市場洗禮的工商資本不斷以新視角審視和提升農業的產業價值。一些企業躍躍欲試，力爭將資本利潤與農業發展、農民利益緊密結合。上海國興農就是由職業經理人團隊和國內農資企業創始人共同發起設立的一家現代農業企業。在整合農業領域各種資源的基礎上，其設想成為現代農業種植業的全產業鏈運營商。
工商資本進入現代農業，目前呈現出三大特征：一是用信息化嫁接農業；二是以工業生產理念管理和經營農業；三是建立農產品質量安全可溯源機制，推進農產品銷售方式的變革。
相關專家認為，工商資本進入農業，必然會把信息化、工業化的理念帶進農業。但農業的生產和經營規律有其特殊性，因為它是唯一一個“以生命體為生產和經營對象”的產業，機動性、偶然性、地域性、個性化特征都很強。如何在不同產業規律中整合好、嫁接好，是一個長期的探索和試錯過程。
資本帶來市場要素，重塑農業現代經營
位于渝西地區永川的黃瓜山，一直以種植梨而遠近聞名，但真正撬動黃瓜山片區大發展的杠桿，還是城市工商資本將傳統農業和旅游觀光業有機結合而產生的。半月談記者在黃瓜山統籌城鄉示范區內看到，以往的一個接一個的小梨園，已被包括梨、枇杷、藍莓等總面積達15000畝的現代農業觀光園所取代。據黃瓜山鄉村旅游區管委會副主任傅永紅介紹，目前，黃瓜山已規劃好了19個觀光農業項目，一個“月月見花開，四季瓜果香”的鄉村旅游精品正在形成。
傳統農業不賺錢，一畝地產值僅千元。但在重慶江津現代農業園區，通過資本入農，發展集約型、規模化現代農業項目，吸引11.5億元投資，平均一畝地年產值超5000元。資本、先進技術、管理經驗與土地結合，使農業迸發巨大的財富效應。
“晴天一身土、雨天一腳泥，扛著鋤頭下田去，泥巴滿身回家來”，這是傳統農業生產的真實寫照。但最近記者漫步在江津現代農業園區的田間地頭，平整的機耕道、生產便道深入到一片片果園、菜地，溝渠管網縱橫交錯，現代農業特有的氣息撲面而來。
農業要賺錢，關鍵是要把農民組織起來，依靠資本、先進農業技術、管理經驗和銷售模式。重慶亨佳農業開發有限公司在園區內流轉了3400多畝地種植檸檬和晚熟柑橘，公司總經理楊杰捧著油光鮮亮的檸檬告訴記者：“我們還雇用了50多名技術人員，專職從事除草、滅蟲、嫁接等管護工作，地里雜草用機器收割，不噴殺蟲劑，產出的檸檬、柑橘能達到綠色食品要求，并全部出口到歐洲國家。”
城市資本與農業生產要素的良性結合，使農業生產有利可圖，也吸引了大量農民工返鄉務農，當起了“農業工人”。園區內龍華鎮燕壩村村民劉興陸流轉了6畝土地給企業種柑橘，自己也在企業里打工。劉興陸掰著指頭算了一筆返鄉務農“收益賬”：第一塊是土地流轉后租金收益，平均每年近6000元；第二塊是在企業務工，年收入也在2萬元左右。兩塊收入加在一起，并不比外出打工差。
針對“誰來種地”，近期中央農村工作會議提出，讓農業經營有效益，讓農業成為有奔頭的產業，讓農民成為體面的職業，讓農村成為安居樂業的美麗家園。
熱衷“圈地”賺快錢，防范資本“雙刃劍”
江津現代農業園區管委會主任劉玉忠告訴記者：“現在很多人擔心，城市資本下鄉是嘴上唱著‘農業經’、心里叨著‘土地賬’，發展現代農業要堅持資本下鄉不損害農民利益，不侵占農業資源，讓企業認認真真‘務農’。”
一些“土生土長”的農業專家對“工商資本進農業”更是持反對態度。他們認為這種行為基本上是一種“掠奪行為”。以資本獲取收益為主要考慮目標，容易造成一些弊端：一是短期行為，大張旗鼓進入，也很容易退出。而農業產業的特點恰恰需要長期經營。二是在目前國家重視農業的大環境下，農業的政策空間在不斷放大，各種補貼和優惠政策措施不斷疊加，工商資本可能是看中這一點，覺得這個政策空間有利用價值。三是以投資農業為入手處，真正的目標可能“在別處”，打的是“圈地牌”、“延伸牌”。
這種擔憂不無道理。半月談記者調查發現，目前一些資本進入農村，非農化用地的操作手法可謂五花八門。
一些地方用農業綜合開發的幌子租用圈占大片農村土地，造成大量農田被非農化使用。在江西北部一家農業休閑園中，四五百畝的土地被開挖成魚塘、建上度假別墅和休閑小屋。管理方告訴記者，這些土地都是30年租期流轉過來的，總共投資了2000多萬元，形成“玩吃住”一條龍。
記者在江西調查發現，比起那種明顯占用農村耕地非農化使用，不少地方依托水庫進行綜合種養來獲得土地的方式更為隱蔽。這些投資者大多來自中小城市城鎮，多為承包水庫，并租下周邊耕地和山地，建造休閑房舍，進行所謂的農業綜合開發。一些地方水利局負責人告訴記者，隨著投資者的熱情越來越高，原來一百畝水面加周邊三四百畝耕地山地的水塘，其40年承包期租金已由3年前的80萬元，上漲到目前的150多萬元。
還有不少地方以休閑農業或開發鄉村旅游的名義在農村圈占土地。記者在中部地區一些縣市看到，景色優美的鄉村出現了一家家所謂的旅游開發投資企業。這些來自沿海的投資者多是將村里村民的自留地和廢棄宅基地私下購買，進行所謂旅游基礎設施建設，其中包括不少餐飲和休閑場所，一些好的地段還建有店鋪出租。
2013年中央一號文件首次提出發展家庭農場，一些家庭農場在發展中“走樣”，打起生產管理用房、農家休閑旅游的政策擦邊球，“圈地”、耕地上蓋房子等問題時有發生。許多農場主要求提高生產管理用房占地比例。記者在浙江余姚市某農場看到，一處占地一畝多的臨時生產管理用房被裝修后改造成了農家樂，而且仍在拓展規模。
浙江慈溪市橋頭明美蔬菜農場主余志明等人表示，有些工商資本做不了兩年，拍屁股留下一個爛攤子走人了。
重慶市江津現代農業園區在發展過程中，曾有20多家企業打著農業觀光、風情小鎮建設等名義，企圖進入園區搞房地產開發，投資金額上億元，因這些項目“非農化”、“非糧化”的傾向，被江津區相關部門及時拒于門外。
“資本下鄉”缺少準入門檻、有效監管，亟須加強資金流向引導預防“圈地”傾向。浙江省發改委發展研究所所長卓勇良等專家表示，政府應積極引導，完善相關的投資政策和配套措施，將企業投資農業的“暫時性選擇”引導轉變為“長期選擇”，并引導資金在農業領域內部的流向，進一步發揮農業投資的吸納、拉動效應，促進現代農業快速發展，拉動涉農經濟較快增長。
針對民資“涌入農門”主要集中在休閑觀光農業和特色農產品、有機農產品等經濟作物方面的現狀，專家建議，今后應引導資金向種植、加工等領域投資，確保資本推動農業全方位發展。
卓勇良表示，在企業投資農業時，一定要嚴格限定土地用途，工商企業流轉的耕地必須從事農產品生產經營，不能轉為他用。另外，要完善農業生產、加工等方面相應的補貼制度，使得工商企業投資農業能夠獲得合理的回報。更為重要的是，應盡快完善民間資本投資休閑農業、特色農業的相關制度，尤其是對涉及旅游開發、綜合體建設的休閑農業項目，應進行嚴格審查和監督，嚴防企業變相建造公館、會所等項目。
警惕農民權益邊緣化，要制度保障更要增強“內功”
資本下鄉更大的威脅來自于某些地方政府和村兩委“合謀”，以推進土地規模經營的名義侵犯農民的土地承包經營權，違背農民意愿。
當前各類社會性資本進入農村土地速度在加快。農業部門統計，2012年，各地流入工商企業的耕地面積為2800萬畝，比2009年增加115%，占流轉總面積的10.3%。由于利益協調機制的不完善，資本入農帶來了土地流轉糾紛的增加。2011年，流轉糾紛中我國農戶之間的糾紛有5.03萬件，比2010年增加5.3%，占流轉糾紛的74.3%；農戶與其他主體間發生的土地流轉糾紛比2010年增長16.4%。
在當前入農資本中，有的占地潛伏多時亟盼“轉正”，有的風聞“農地入市”蠢蠢欲動。相對于工商企業，農民缺少資金和技術，屬于弱勢群體，如果完全放任自由，農地資源的“非農化”趨勢將難以避免。
半月談記者在重慶、河南、浙江、湖北等地調研時，不少農口干部和基層群眾認為，雖然中央多年來一直“不提倡工商企業長時間、大面積租賃和經營農民承包地”，但“長時間、大面積”等概念界定模糊，造成地方對中央精神扭曲。一些地方片面理解2013年中央一號文件中“鼓勵和引導城市工商資本到農村發展適合企業化經營的種養業”精神，造成工商企業和社會資本大規模圈地。
西南政法大學副校長劉俊認為，雖然目前國內不少地方的城市資本下鄉給農村注入了活力，增加了農民收入，一定程度上解決了農村剩余勞動力就業和土地撂荒等問題，但如不從根本上解決農民種糧不賺錢的基礎性問題，城市資本下鄉帶來的這些成果不能持久。
從世界各國農業發展情況看，工商資本下鄉租賃土地后，不可能把原來土地上工作的所有農民都雇傭下來，會對農民形成“擠出”效應。日本對公司、企業進入農業有嚴格限制。日本法律規定，公司企業等法人不得購買農地，依法租賃農地的法人，不得改變農地用途。
專家建議，盡快明確農民和以農戶為主的新型經營主體在農業生產領域的主導權，對資本直接經營農地“立規設檻”，從法律層面因地制宜地對工商資本下鄉的期限、規模、涉足領域設立明確的判定標準；鼓勵工商資本到農村發展適合企業化經營的領域進行明確界定；明確規定社會資本參與土地流轉必須先交納年流轉租金一定倍數的保證金作為“風險保證金”，防止企業中途退出、擅自改變土地用途及對土地從事掠奪性經營。（記者 王政 郭遠明 李鵬 李松）
《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》在建立城鄉統一的建設用地市場章節和健全城鄉發展一體化體制機制章節中提出一系列新政策、新設計，直指農村土地問題的關鍵：破除當前城鄉土地“同地不同權”二元體制困局，讓農民更多更合理地分享土地增值收益，增加財產性收入。中央農村工作會議也指出，要不斷探索農村土地集體所有制的有效實現形式，落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權。
當前，各個利益主體正在對農地權利展開深度博弈，城鄉土地缺乏平等地位的制度設計也亟待改觀，啟動統籌城鄉一體化的土地制度改革勢在必行。如何準確解讀中央最新精神實質，深度透視政策出臺背景、意義和現實針對性？
誤讀之憂
十八屆三中全會前后，市場上一時間出現所謂“農地入市”的輿論熱潮。然而，其所謂“農地入市”與中央精神不盡相符。
中央提出的“農地入市”是指農村經營性建設用地“入市”，而當下流行的誤讀則認為所有的農村土地都可以入市；土地承包權可以抵押；宅基地可以自由買賣。這集中反映人們對當前“農地入市”乃至農地改革的認識誤區。
甚至在此錯誤輿論的引導和推波助瀾之下，“打著農地改革旗號、干著損害農民利益的事”的不良苗頭已經出現。比如，在一些地方，土地流轉過程中出現“名為流轉、實為強征”的做法。
中國社科院農村發展研究所研究員王小映表示，個別地方政府在工商資本要挾下，通過流轉把農村集體土地轉為國有土地后再承包出去，這直接導致農民在土地流轉過程中被“開除出局”，讓農民與土地市場化收益絕緣。
在農地改革的大背景下，也有一些城里人想從中“分得一杯羹”。在一些地方，城里人到農村投資置業開始由潛流變為顯流，一時間不少大城市周邊的小產權房也因能“轉正”的噱頭熱銷不已。
2013年11月22日，針對小產權房，國土資源部、住建部緊急叫停。兩部委聯合發布《關于堅決遏制違法建設、銷售“小產權房”的緊急通知》，要求各地堅決遏制最近一些地方出現的違法建設、違法銷售“小產權房”問題。
12月6日，農業部部長韓長賦在國新辦舉行的發布會上強調，三中全會《決定》推進土地制度改革的基本出發點是為了增加農民的財產性收入，不是為了解決城市建設的用地指標，不是讓城市居民到農村購買宅基地蓋房子，也不是鼓勵工商資本到農村去圈地。
在農地改革問題上，當前甚至有人將農地領域公權力失控所產生的各種問題歸結為現行農地所有制。他們認為只要推行農地私有化，一切問題就會迎刃而解。
對此，一些專家學者表示，改變當前農地所有制不是解決農地問題的靈丹妙藥。把公權濫用的問題統統歸結為公有制上，把私權不受侵害的希望全部寄托于私有制上，這是認識上的誤區。解決農地問題的根本不在于改變農地所有制，而在于規范公權力。
《決定》“鼓勵和引導工商資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業，向農業輸入現代生產要素和經營模式”，也被部分人誤讀為可以到農村大肆圈地，借工商業開發與農民爭利。
中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文針對此表示，這一次三中全會《決定》對什么樣的工商資本能下鄉，表述得更加明確，限定得也更加嚴格。首先要適合企業化經營，農民一家一戶干起來很難的或干不了的，就適合工商企業來搞，那就可以引進、鼓勵；其次，企業進來就是要搞現代種養業，不能搞房地產也不能搞旅游業。
陳錫文還進一步指出，當前農地改革有三條底線不能突破：第一，不能改變土地所有制，就是農民集體所有；第二，不能改變土地的用途，農地必須農用；第三，不管怎么改，都不能損害農民的基本權益。
制度之弊
究竟是什么妨礙了農民財產權利的實現呢？正如國務院發展研究中心金融研究所副所長巴曙松所指出的，城鄉二元分割格局是我國土地制度的核心癥結，也是一系列問題的根源。他將我國現行土地制度核心內容概括為三個關鍵詞：二元分割、政府壟斷、非市場化配置。
當前，城市土地和農村土地采取不同所有制。城市土地屬于國有，地方政府享有城市建設用地的處置權、出讓權和收益權。農村土地則是農民集體所有，農戶擁有土地使用權、收益權和轉讓權，但是在農地轉為非農用時，農民的土地權利在獲得原用途的若干倍數補償后即告喪失。
據國家統計局2013年初發布的統計數據顯示，2012年底中國農村全年農村居民人均純收入為7917元，而“財產性收入”和“轉移性收入”在農村居民收入中占比不足8%，遠低于城鎮居民水平。
中國農業經濟學會副會長、清華大學中國農村研究院首席專家、博導劉奇在接受半月談記者專訪時表示，農村集體土地和城市國有土地都是公有制性質，但二者處于不平等的地位，國有土地享有比集體土地更多的權利，城鄉土地市場被人為隔離，由此形成國有土地市場和集體土地市場兩套市場體系。
劉奇告訴半月談記者，國有土地與集體土地的最大的權利差異表現在使用權上，集體土地想進入市場必須通過國家的征用方式轉變為國有土地后，再由政府劃撥、出讓及招拍掛給用地單位。這樣一來，城市土地市場供給由地方政府通過征收農地形成獨家壟斷。
政府壟斷土地市場，直接導致農地產權交易無法按經濟規律進行。劉奇說，政府壟斷的土地市場化水平遠遠低于勞動力、資金、生產資料等要素市場化水平，極易滋生各種不法“套利”行為。
根據有關專家測算，在征地過程中，農民的補償金額僅占土地收益的5%～10%，村級集體占25%～30%，政府占60%～70%。政府完全控制土地進入非農建設使用的進出閥門。低價征地，高價出讓的土地差價，成為不少地方政府土地財政的主要來源。
與此同時，土地權利“二元化”造成農地權利不完整，極大地限制了農民市民化過程，更使得我國的“人口城鎮化”明顯滯后于“土地城鎮化”。
劉奇坦言，現有的制度設計使得大批轉移在外的農民既不愿放棄承包土地，也不能有效地處置住房和宅基地，往往形成勞務輸出地區的耕地粗放經營，大量的住房空閑。有人形容這種現象為“兩只老鼠”，農民把家里的房子留給老鼠住，到城里租住只有老鼠才住的房子。這種“兩棲型”人口流動造成極大浪費。
劉奇認為，在農地征用過程中，一些農民失去生存保障的土地，卻無法享受與城市居民同等的社會保障權利，成為邊緣群體。同時，由于目前對農民補償方式簡單，技能培訓和就業扶持不夠，失地農民從村民向市民的身份轉換難以完成。
針對此，前不久召開的中央城鎮化工作會議要求“推進農業轉移人口市民化”，明確強調“努力提高農民工融入城鎮的素質和能力”。
分配之利
農民財產權益包括農民的土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權。當前的農地改革直接針對農村“三塊地”（承包地、集體經營性建設用地、宅基地），讓土地權益釋放紅利，讓財產性收益給農民帶來實惠。
北京大學國家發展研究院綜合課題組分析指出，農村土地一旦確權進入市場流轉，農民可以成為投資者，利用市場化機制對土地實現資源配置，從而創造出更多財富。
關于承包地，《決定》明確提出，要穩定農村土地承包關系并保持長久不變。在原來的占有、使用、流轉、收益等權益的基礎上，再賦予農民對承包經營權的抵押、擔保的權能。承包經營權抵押的客體是土地經營權，不是承包權。
劉守英說，此次三中全會《決定》實際是把法定“農地承包經營權”分成了兩個權利：一是農地承包權，這是與集體經濟組織成員相關的權利；二是農地經營權，是用以抵押和轉讓而獲取收益的權利。
今后，農民可利用承包經營權獲得金融支持。而“允許農民以承包經營權入股，來發展農業產業化經營”，意味著農戶與農戶、農戶與其他主體之間可通過土地股份化實現聯合，推進農業產業化。
對于農村集體經營性建設用地，國土資源部副部長胡存智表示，將借鑒國有建設用地管理經驗，抓緊研究建立農村集體經營性建設用地流轉制度，將農村集體經營性建設用地交易納入國有建設用地市場等交易平臺。
對于宅基地，《決定》提出，保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。根據測算，我國農村的住宅存量龐大，2010年為210億平方米，略高于同期城鎮住宅存量，即使考慮到這些農村住宅多屬自建、價值較低，210億平方米的存量住宅已經是一筆規模極為龐大的存量資產。
中國社科院農村發展研究所研究員黨國英表示，通過破除農房交易范圍的限制，可以盤活巨量的“沉睡”資本，這將為新型城鎮化釋放巨大的紅利。他認為，通過交易可實現農村資源資產化，將過去實現不了價值的資源進行變現，讓一些想進城、有出路的農民能夠帶著“第一桶金”離開農村。
《決定》還提出，“縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。”這意味著一方面土地市場去行政化，通過縮小征地范圍和減少劃撥，從而在征地之外給市場留下更多的空間；另一方面要改變國家、集體、個人之間分配不合理的格局，在征地環節將會提升農民在土地增值收益中的比重。
國務院發展研究中心農村研究部副部長劉守英指出，過去，大多數農民并沒有得到集體資產價值上漲的好處，主要原因是集體資產被少數村干部私自、不規范地處置和交易。建立農村產權流轉交易市場后，農村承包地、宅基地、林地、集體資產等，就可以在交易市場上公開、公正地交易。這將讓農村土地和集體資產有一個合法實現財產價值的渠道，保證農地的財產價值不被少數人吞掉，讓集體資產在陽光下交易，讓集體組織成員公平分享。（記者 許中科 姜剛 郭遠明 周強）
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