兩歲的小女孩云云坐在學(xué)步車?yán)锫刈呦虮Ｓ龁T，嘴里模糊地發(fā)出“媽媽”的聲音，偶爾還望著保育員笑一笑。由于先天性的雙手畸形，離了學(xué)步車，她就只能利用雙肘關(guān)節(jié)代替雙手為爬行提供支撐力量，平時(shí)她只能扶著東西站立。“像她這樣患有先天性疾病的孩子在天使之家還有40多個(gè)。”天使之家負(fù)責(zé)人鄧志新說(shuō)。
云云在天使之家待了將近一年了，但只能算是“寄養(yǎng)”在天使之家，接受“幫扶”。一直履行照顧孩子的職責(zé)，名義上卻不能稱為收養(yǎng)，這是各類民間兒童救助組織面臨的問(wèn)題。“不能叫孤兒院，也不能叫學(xué)校。”北京光愛(ài)學(xué)校負(fù)責(zé)人石清華說(shuō)，“只能說(shuō)收留，不能說(shuō)收養(yǎng)，收養(yǎng)手續(xù)很難辦下來(lái)，叫收養(yǎng)法律上說(shuō)不過(guò)去。”
實(shí)際上，“幫扶”兒童的民間救助組織在我國(guó)已成規(guī)模。據(jù)民政部2013年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)共有收留孤兒、棄嬰的個(gè)人和民辦機(jī)構(gòu)878家，收留人數(shù)9394人。按照我國(guó)《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》的規(guī)定，申辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)需要申請(qǐng)書(shū)、可行性報(bào)告、申辦人的資格證明文件以及資金來(lái)源和場(chǎng)所固定的證明文件，這些文件還應(yīng)該符合該辦法所規(guī)定的具體標(biāo)準(zhǔn)，否則就屬于“非法”組織。目前很多收養(yǎng)孤殘兒童的個(gè)人和民辦機(jī)構(gòu)并沒(méi)有得到法律上的認(rèn)可，這也成了民間救助組織的一塊心病。
福利院的財(cái)政困境
目前，負(fù)責(zé)兒童收養(yǎng)的主要是各地的福利院，其資金來(lái)源主要是財(cái)政撥款。由民政部社會(huì)福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司、聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)、北京師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院共同推出的《中國(guó)兒童福利政策報(bào)告2014》指出，我國(guó)從2010年開(kāi)始建立由中央財(cái)政支持的孤兒津貼制度，每月給機(jī)構(gòu)內(nèi)供養(yǎng)的孤兒和散居的孤兒發(fā)放基本生活保障津貼。目前，中央財(cái)政對(duì)東、中、西部地區(qū)分別按照每月人均200元、300元、400元的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)助。
近年來(lái)，盡管國(guó)家和地方政府不斷提高對(duì)孤兒的補(bǔ)助，但是一些地方的福利院仍面臨著很大的財(cái)政壓力。《中國(guó)兒童福利政策報(bào)告2013》顯示，2012年全國(guó)注冊(cè)的孤兒人數(shù)為62.8萬(wàn)人，其中集中供養(yǎng)54.1萬(wàn)人，社會(huì)供養(yǎng)8.7萬(wàn)人。“現(xiàn)在公辦兒童福利院的開(kāi)支主要靠財(cái)政支持，有限的財(cái)政撥款使得很多孤殘兒童的疾病得不到及時(shí)醫(yī)治，而一些智力正常的孤殘兒童也會(huì)因?yàn)橘Y金匱乏而耽誤早期教育。”中國(guó)人民大學(xué)教授楊立雄說(shuō)。
鄧志新向記者介紹，目前生活在天使之家的42名病殘孤兒來(lái)自河南、山東、廣西等地兒童福利院，他們由天使之家的21名員工看護(hù)。之所以收留這些孩子是因?yàn)楹⒆觽冊(cè)瓉?lái)的生活環(huán)境不佳。有一次，鄧志新去河南的一家兒童福利院走訪時(shí)看到，一個(gè)保育員同時(shí)需要照看二十幾個(gè)孩子，有幾個(gè)嬰兒被子尿濕了，“一掀起來(lái)，那味道簡(jiǎn)直不能聞!”鄧志新說(shuō)，“對(duì)于福利院中那些患有先天性疾病的孩子，政府給予的基本津貼可能連他們的日常開(kāi)支都不夠，更別說(shuō)動(dòng)輒數(shù)萬(wàn)元的手術(shù)治療費(fèi)用了。”
走進(jìn)光愛(ài)學(xué)校，石清華告訴記者，寄養(yǎng)在這里的大多是一些十幾歲的孩子。這些孩子來(lái)自單親家庭或遭受家庭暴力，還有一部分是孤兒。由于大多數(shù)孩子年紀(jì)比較大，他們通常很難再融入當(dāng)?shù)氐母＠?。有些孩子在福利院根本待不住，到了福利院后就?huì)偷偷地跑出來(lái)。即使流浪到未成年人救助站，救助時(shí)間也只有有限的10天，然后會(huì)被遣送回鄉(xiāng)。可這些孩子根本無(wú)家可歸，他們?cè)诋?dāng)?shù)匾呀?jīng)沒(méi)有親人，長(zhǎng)期的流浪還給他們帶來(lái)了各種心理問(wèn)題。
民間救助組織的曲線救助
“從上世紀(jì)90年代開(kāi)始，我國(guó)提出社會(huì)福利社會(huì)化，目的是破除政府對(duì)福利事業(yè)的壟斷，避免政府對(duì)這些工作進(jìn)行大包大攬。在減輕政府負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也鼓勵(lì)社會(huì)組織積極參與到社會(huì)救助之中。這些年，民間福利組織就逐漸發(fā)展起來(lái)了。”楊立雄說(shuō)，在兒童福利事業(yè)發(fā)展的過(guò)程中，尤其是針對(duì)沒(méi)有民事行為能力的孤殘兒童，政府沒(méi)有完全放開(kāi)，管理較為嚴(yán)格，有大量的社會(huì)救助組織沒(méi)有得到政府部門的認(rèn)可或登記批準(zhǔn)。
兒童希望救助基金會(huì)項(xiàng)目部負(fù)責(zé)人劉靜向記者介紹說(shuō)，自2001年兒童希望團(tuán)隊(duì)組建以來(lái)，因?yàn)闆](méi)有合法的身份，他們便采取與官方機(jī)構(gòu)合作的方式，充當(dāng)活動(dòng)的執(zhí)行者，先后幫助了7000多名殘障孤兒和貧困家庭兒童。現(xiàn)在，他們終于注冊(cè)成為一家獨(dú)立的私募基金會(huì)，有條件為來(lái)自全國(guó)各地福利院的孩子做手術(shù)、進(jìn)行術(shù)前術(shù)后護(hù)理。對(duì)一些長(zhǎng)期寄養(yǎng)在希望之家的孩子，還會(huì)對(duì)他們進(jìn)行教育和培養(yǎng)。“注冊(cè)這樣一個(gè)獨(dú)立的主體并不容易。需要做大量的前期準(zhǔn)備工作，需要無(wú)私的奉獻(xiàn)精神，并最終獲得民政部門的認(rèn)可。”劉靜說(shuō)。
“因?yàn)槭艿焦潭ǖ膱?chǎng)所、教育人員資格等條件限制，在北京注冊(cè)一個(gè)獨(dú)立的教育機(jī)構(gòu)短期內(nèi)幾乎不可能實(shí)現(xiàn)。目前，光愛(ài)學(xué)校仍然掛靠在文化部主管的中國(guó)少年兒童藝術(shù)基金會(huì)下。”但是，完全獨(dú)立的民間救助組織并非完全不存在。石清華對(duì)記者說(shuō)，“在安徽成立的光愛(ài)學(xué)校就是一個(gè)完全獨(dú)立的、從小學(xué)到高中的一體化教育機(jī)構(gòu)，目前已有120多名學(xué)生。該校雖然短時(shí)間內(nèi)缺少教育人員，但是至少在向著專業(yè)化、規(guī)范化發(fā)展。”
“這幾年很多基金會(huì)為民間機(jī)構(gòu)的發(fā)展提供了一個(gè)很好的平臺(tái)，為他們合法開(kāi)展活動(dòng)提供了一種新的機(jī)遇。”民政部“送流浪兒童回家”行動(dòng)法律專家、北京市百瑞律師事務(wù)所合伙人律師孫志偉說(shuō)。很多基金會(huì)一開(kāi)始的理念就定位于做一些基礎(chǔ)性的福利項(xiàng)目，而且熱衷于扶持一批民間公益組織，推出一系列的專項(xiàng)基金項(xiàng)目，讓民間公益機(jī)構(gòu)參與進(jìn)來(lái)，并對(duì)他們進(jìn)行監(jiān)管，幫他們制定規(guī)范，解決法律上的難題。民間公益組織通過(guò)掛靠在一些大的基金組織之下可以暫時(shí)緩解法律上的“身份”問(wèn)題。
近年來(lái)，公益理念上的變化讓越來(lái)越多的人參與到社會(huì)救助中。“雖然制度上并不明朗，但是大家已經(jīng)在做公益事業(yè)，政府也沒(méi)有明確反對(duì)。事實(shí)上，很多機(jī)構(gòu)也確實(shí)做得很不錯(cuò)。”孫志偉說(shuō)。
身份問(wèn)題是最大煩惱
孫志偉向記者介紹，在去年女童菲比收養(yǎng)死亡事件被媒體公開(kāi)報(bào)道之前，就曾有志愿者向他咨詢?nèi)绾瓮ㄟ^(guò)法律手段幫助菲比。在孫志偉看來(lái)，媒體曝光的方式，不但能幫助菲比脫離外籍男子的收留，而且還可以推動(dòng)一些民間收養(yǎng)問(wèn)題的解決。但是一些社會(huì)團(tuán)體卻心有顧慮，害怕引起社會(huì)的廣泛關(guān)注，會(huì)讓自身再度陷入尷尬的境地。“這種擔(dān)心并非空穴來(lái)風(fēng)，當(dāng)年河南愛(ài)心媽媽袁厲害收留的7名兒童在一場(chǎng)大火中喪生的事情曝光以后，導(dǎo)致很多民間兒童救助組織的發(fā)展受阻。”孫志偉說(shuō)。
2013年河南蘭考“袁厲害事件”發(fā)生后，民政部下發(fā)《關(guān)于主動(dòng)加強(qiáng)對(duì)個(gè)人和民辦機(jī)構(gòu)收留孤兒管理的通知》(下稱“通知”)，要求各地民政部門主動(dòng)做好對(duì)個(gè)人和民辦機(jī)構(gòu)收留孤兒的管理工作，用一個(gè)月時(shí)間，組織力量對(duì)個(gè)人和民辦機(jī)構(gòu)收留孤兒的情況進(jìn)行排查，堅(jiān)決消除安全隱患。一些被民政部門默許存在的民間收養(yǎng)機(jī)構(gòu)，面臨著被遣散的局面。該通知發(fā)出之后，河南省平頂山市新華區(qū)李莊新村“愛(ài)之家”孤兒寄養(yǎng)點(diǎn)隨后就收到一份通知書(shū)。通知書(shū)指出，“愛(ài)之家”屬于一個(gè)非法機(jī)構(gòu)，必須停止一切活動(dòng)，并將寄養(yǎng)點(diǎn)中的18名孤殘兒童遣返到當(dāng)?shù)馗＠?。若不?zhí)行，將前往整頓，并強(qiáng)行搬走所有東西。
“沒(méi)有注冊(cè)就沒(méi)有主管單位，不能成為合法組織。”石清華說(shuō)。北京市大興區(qū)有一家名為希望之家的民間兒童救助組織，該組織外聯(lián)部負(fù)責(zé)人劉老師介紹，希望之家創(chuàng)辦于2000年，目前寄養(yǎng)著50多名來(lái)自全國(guó)各地兒童福利機(jī)構(gòu)的孤殘兒童。對(duì)于記者提出的采訪請(qǐng)求，希望之家的負(fù)責(zé)人表現(xiàn)得十分謹(jǐn)慎，委婉地說(shuō)：“我們現(xiàn)在正在辦理注冊(cè)手續(xù)，出于一些特殊原因，目前暫時(shí)不做宣傳。”
“這種現(xiàn)象恰恰暴露了我國(guó)社會(huì)救助中的短板。”孫志偉說(shuō)，民間救助組織在社會(huì)救助中發(fā)揮了很好的作用。但是，民間救助組織參與寄養(yǎng)、收養(yǎng)孤殘兒童等救助工作在法律上的權(quán)利義務(wù)不明晰，法律地位也不明確。民間救助組織一方面努力做著善事，另一方面卻不敢光明正大地宣傳。
目前，我國(guó)對(duì)社會(huì)團(tuán)體實(shí)行的是登記機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管部門雙重管理的體制，社會(huì)團(tuán)體的業(yè)務(wù)主管單位是國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府的有關(guān)部門及其授權(quán)的組織。但是，對(duì)授權(quán)組織的具體要求和規(guī)范卻沒(méi)有予以明確。如《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》中對(duì)社團(tuán)的名稱僅有“規(guī)范”的要求，卻沒(méi)有“規(guī)范”的具體標(biāo)準(zhǔn)。
“現(xiàn)在很多民間兒童救助組織與公辦福利機(jī)構(gòu)的功能相似，但性質(zhì)和待遇卻相差很遠(yuǎn)。”楊立雄說(shuō)，“民間救助組織沒(méi)有注冊(cè)，一旦發(fā)生重大問(wèn)題，權(quán)責(zé)不明，政府因此可以避免監(jiān)管不力的指責(zé)。于是，一些地方政府會(huì)在民間救助組織辦理注冊(cè)時(shí)故意刁難。”
戶籍、資金問(wèn)題成了兒童救助的死結(jié)
民間兒童救助組織在為自己的合法身份奔波的同時(shí)，那些在日常運(yùn)行中遇到的孤殘兒童醫(yī)療、教育、戶籍等問(wèn)題更為突出。
“當(dāng)前，我們需要募集更多的資金去幫助孤殘兒童。”劉靜說(shuō)。據(jù)了解，一個(gè)先天性心臟病的患兒手術(shù)費(fèi)用為5至10萬(wàn)元，而一個(gè)患兒的肛門閉鎖手術(shù)也在1萬(wàn)元左右，如遇到孩子有心衰的情況，呼吸機(jī)的費(fèi)用每天就要1000元，再加上術(shù)前術(shù)后的護(hù)理，救助一個(gè)患兒的花費(fèi)將是一筆不小的數(shù)目。
因?yàn)闆](méi)有合法身份，民間救助組織的資金來(lái)源也不穩(wěn)定，一些民間救助組織在場(chǎng)地、日常開(kāi)支等基本問(wèn)題上困難重重，步履維艱。
北京天使之家自2007年創(chuàng)辦之日起，已先后5次搬家，目前天使之家掛靠在“中華兒童慈善基金會(huì)”的名下，資金來(lái)源主要依靠社會(huì)募集。過(guò)去幾年，天使之家曾數(shù)次面臨停水、停電，以及重新選址的難題。
據(jù)石清華介紹，光愛(ài)學(xué)校從2004年成立以來(lái)，因?yàn)楦鞣N原因先后搬過(guò)7次家。
在光愛(ài)學(xué)校，男孩楊光(化名)總躲在一角發(fā)呆。因身體殘疾他從小被父母遺棄，不知道家在哪里，戶口問(wèn)題也成了“死結(jié)”。
“上戶口需要出生證，有些孩子從小就失去父母，無(wú)法拿到出生證明。即使找到他們的遠(yuǎn)房親戚，當(dāng)?shù)氐囊恍┎块T一般都要求抽血化驗(yàn)、DNA鑒定，并在媒體上公示三個(gè)月以后才能進(jìn)行戶口申報(bào)，戶口問(wèn)題難關(guān)重重，而且還需要一筆不小的費(fèi)用。”石清華說(shuō)。
“沒(méi)有戶籍就會(huì)耽誤孩子的正常入學(xué)，現(xiàn)有的教育體制要求適齡兒童就近入學(xué)，然而很多流浪兒童的戶籍已經(jīng)丟失，根本沒(méi)有辦法實(shí)現(xiàn)就近入學(xué)。”楊立雄說(shuō)。
適齡兒童的上學(xué)問(wèn)題同樣存在于北京市流浪兒童救助中心等公辦機(jī)構(gòu)中，沒(méi)有原籍無(wú)法遣送回去，上學(xué)又受戶籍條件限制，這幾乎是所有兒童救助組織共同面臨的難題。
兒童救助組織要更透明
民間兒童救助組織募集資金和具體運(yùn)作面臨很大的困難，一些個(gè)人或機(jī)構(gòu)的“不光彩”行為，更是加劇了民間救助組織募集資金的困難。對(duì)此，楊立雄建議，民間救助組織應(yīng)該加強(qiáng)募捐和自我造血能力，提高自身管理水平，實(shí)現(xiàn)管理的公開(kāi)透明。民間救助組織應(yīng)該公開(kāi)資金用途和流向，保證其知情權(quán)和參與度，從而提高公眾參與福利事業(yè)的積極性。
“這個(gè)領(lǐng)域應(yīng)該向著規(guī)范化和透明化的方向發(fā)展，對(duì)于民間踴躍著的積極力量，政府不應(yīng)該視而不見(jiàn)，而應(yīng)該推動(dòng)相關(guān)政策的落實(shí)。”孫志偉說(shuō)，“建議盡快出臺(tái)相應(yīng)的法律規(guī)范制度，不讓民間救助組織的這種尷尬和困難持續(xù)下去。長(zhǎng)此以往，反而更容易引發(fā)問(wèn)題，明確地給民間機(jī)構(gòu)一個(gè)合法的身份才能從根本上解決問(wèn)題。”
“個(gè)人和民間救助組織收留著大量的孤殘兒童是一個(gè)現(xiàn)狀，政府不能一出事就收緊，這不是解決問(wèn)題的辦法。”楊立雄說(shuō)，“與其一味地限制民間機(jī)構(gòu)，倒不如在政策上放寬準(zhǔn)入機(jī)制，同時(shí)建立懲罰機(jī)制。對(duì)準(zhǔn)入的民間救助組織定期檢查、考核，對(duì)不符合要求的機(jī)構(gòu)則取消資質(zhì)。政府加強(qiáng)引導(dǎo)、監(jiān)督和管理，才是破解之策。”
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