兩歲的小女孩云云坐在學步車里慢慢地走向保育員，嘴里模糊地發出“媽媽”的聲音，偶爾還望著保育員笑一笑。由于先天性的雙手畸形，離了學步車，她就只能利用雙肘關節代替雙手為爬行提供支撐力量，平時她只能扶著東西站立。“像她這樣患有先天性疾病的孩子在天使之家還有40多個。”天使之家負責人鄧志新說。
云云在天使之家待了將近一年了，但只能算是“寄養”在天使之家，接受“幫扶”。一直履行照顧孩子的職責，名義上卻不能稱為收養，這是各類民間兒童救助組織面臨的問題。“不能叫孤兒院，也不能叫學校。”北京光愛學校負責人石清華說，“只能說收留，不能說收養，收養手續很難辦下來，叫收養法律上說不過去。”
實際上，“幫扶”兒童的民間救助組織在我國已成規模。據民政部2013年的統計數據顯示，全國共有收留孤兒、棄嬰的個人和民辦機構878家，收留人數9394人。按照我國《社會福利機構管理暫行辦法》的規定，申辦社會福利機構需要申請書、可行性報告、申辦人的資格證明文件以及資金來源和場所固定的證明文件，這些文件還應該符合該辦法所規定的具體標準，否則就屬于“非法”組織。目前很多收養孤殘兒童的個人和民辦機構并沒有得到法律上的認可，這也成了民間救助組織的一塊心病。
福利院的財政困境
目前，負責兒童收養的主要是各地的福利院，其資金來源主要是財政撥款。由民政部社會福利和慈善事業促進司、聯合國兒童基金會、北京師范大學社會發展與公共政策學院共同推出的《中國兒童福利政策報告2014》指出，我國從2010年開始建立由中央財政支持的孤兒津貼制度，每月給機構內供養的孤兒和散居的孤兒發放基本生活保障津貼。目前，中央財政對東、中、西部地區分別按照每月人均200元、300元、400元的標準給予補助。
近年來，盡管國家和地方政府不斷提高對孤兒的補助，但是一些地方的福利院仍面臨著很大的財政壓力。《中國兒童福利政策報告2013》顯示，2012年全國注冊的孤兒人數為62.8萬人，其中集中供養54.1萬人，社會供養8.7萬人。“現在公辦兒童福利院的開支主要靠財政支持，有限的財政撥款使得很多孤殘兒童的疾病得不到及時醫治，而一些智力正常的孤殘兒童也會因為資金匱乏而耽誤早期教育。”中國人民大學教授楊立雄說。
鄧志新向記者介紹，目前生活在天使之家的42名病殘孤兒來自河南、山東、廣西等地兒童福利院，他們由天使之家的21名員工看護。之所以收留這些孩子是因為孩子們原來的生活環境不佳。有一次，鄧志新去河南的一家兒童福利院走訪時看到，一個保育員同時需要照看二十幾個孩子，有幾個嬰兒被子尿濕了，“一掀起來，那味道簡直不能聞!”鄧志新說，“對于福利院中那些患有先天性疾病的孩子，政府給予的基本津貼可能連他們的日常開支都不夠，更別說動輒數萬元的手術治療費用了。”
走進光愛學校，石清華告訴記者，寄養在這里的大多是一些十幾歲的孩子。這些孩子來自單親家庭或遭受家庭暴力，還有一部分是孤兒。由于大多數孩子年紀比較大，他們通常很難再融入當地的福利院。有些孩子在福利院根本待不住，到了福利院后就會偷偷地跑出來。即使流浪到未成年人救助站，救助時間也只有有限的10天，然后會被遣送回鄉。可這些孩子根本無家可歸，他們在當地已經沒有親人，長期的流浪還給他們帶來了各種心理問題。
民間救助組織的曲線救助
“從上世紀90年代開始，我國提出社會福利社會化，目的是破除政府對福利事業的壟斷，避免政府對這些工作進行大包大攬。在減輕政府負擔的同時，也鼓勵社會組織積極參與到社會救助之中。這些年，民間福利組織就逐漸發展起來了。”楊立雄說，在兒童福利事業發展的過程中，尤其是針對沒有民事行為能力的孤殘兒童，政府沒有完全放開，管理較為嚴格，有大量的社會救助組織沒有得到政府部門的認可或登記批準。
兒童希望救助基金會項目部負責人劉靜向記者介紹說，自2001年兒童希望團隊組建以來，因為沒有合法的身份，他們便采取與官方機構合作的方式，充當活動的執行者，先后幫助了7000多名殘障孤兒和貧困家庭兒童。現在，他們終于注冊成為一家獨立的私募基金會，有條件為來自全國各地福利院的孩子做手術、進行術前術后護理。對一些長期寄養在希望之家的孩子，還會對他們進行教育和培養。“注冊這樣一個獨立的主體并不容易。需要做大量的前期準備工作，需要無私的奉獻精神，并最終獲得民政部門的認可。”劉靜說。
“因為受到固定的場所、教育人員資格等條件限制，在北京注冊一個獨立的教育機構短期內幾乎不可能實現。目前，光愛學校仍然掛靠在文化部主管的中國少年兒童藝術基金會下。”但是，完全獨立的民間救助組織并非完全不存在。石清華對記者說，“在安徽成立的光愛學校就是一個完全獨立的、從小學到高中的一體化教育機構，目前已有120多名學生。該校雖然短時間內缺少教育人員，但是至少在向著專業化、規范化發展。”
“這幾年很多基金會為民間機構的發展提供了一個很好的平臺，為他們合法開展活動提供了一種新的機遇。”民政部“送流浪兒童回家”行動法律專家、北京市百瑞律師事務所合伙人律師孫志偉說。很多基金會一開始的理念就定位于做一些基礎性的福利項目，而且熱衷于扶持一批民間公益組織，推出一系列的專項基金項目，讓民間公益機構參與進來，并對他們進行監管，幫他們制定規范，解決法律上的難題。民間公益組織通過掛靠在一些大的基金組織之下可以暫時緩解法律上的“身份”問題。
近年來，公益理念上的變化讓越來越多的人參與到社會救助中。“雖然制度上并不明朗，但是大家已經在做公益事業，政府也沒有明確反對。事實上，很多機構也確實做得很不錯。”孫志偉說。
身份問題是最大煩惱
孫志偉向記者介紹，在去年女童菲比收養死亡事件被媒體公開報道之前，就曾有志愿者向他咨詢如何通過法律手段幫助菲比。在孫志偉看來，媒體曝光的方式，不但能幫助菲比脫離外籍男子的收留，而且還可以推動一些民間收養問題的解決。但是一些社會團體卻心有顧慮，害怕引起社會的廣泛關注，會讓自身再度陷入尷尬的境地。“這種擔心并非空穴來風，當年河南愛心媽媽袁厲害收留的7名兒童在一場大火中喪生的事情曝光以后，導致很多民間兒童救助組織的發展受阻。”孫志偉說。
2013年河南蘭考“袁厲害事件”發生后，民政部下發《關于主動加強對個人和民辦機構收留孤兒管理的通知》(下稱“通知”)，要求各地民政部門主動做好對個人和民辦機構收留孤兒的管理工作，用一個月時間，組織力量對個人和民辦機構收留孤兒的情況進行排查，堅決消除安全隱患。一些被民政部門默許存在的民間收養機構，面臨著被遣散的局面。該通知發出之后，河南省平頂山市新華區李莊新村“愛之家”孤兒寄養點隨后就收到一份通知書。通知書指出，“愛之家”屬于一個非法機構，必須停止一切活動，并將寄養點中的18名孤殘兒童遣返到當地福利院。若不執行，將前往整頓，并強行搬走所有東西。
“沒有注冊就沒有主管單位，不能成為合法組織。”石清華說。北京市大興區有一家名為希望之家的民間兒童救助組織，該組織外聯部負責人劉老師介紹，希望之家創辦于2000年，目前寄養著50多名來自全國各地兒童福利機構的孤殘兒童。對于記者提出的采訪請求，希望之家的負責人表現得十分謹慎，委婉地說：“我們現在正在辦理注冊手續，出于一些特殊原因，目前暫時不做宣傳。”
“這種現象恰恰暴露了我國社會救助中的短板。”孫志偉說，民間救助組織在社會救助中發揮了很好的作用。但是，民間救助組織參與寄養、收養孤殘兒童等救助工作在法律上的權利義務不明晰，法律地位也不明確。民間救助組織一方面努力做著善事，另一方面卻不敢光明正大地宣傳。
目前，我國對社會團體實行的是登記機關和業務主管部門雙重管理的體制，社會團體的業務主管單位是國務院和縣級以上地方人民政府的有關部門及其授權的組織。但是，對授權組織的具體要求和規范卻沒有予以明確。如《社團登記管理條例》中對社團的名稱僅有“規范”的要求，卻沒有“規范”的具體標準。
“現在很多民間兒童救助組織與公辦福利機構的功能相似，但性質和待遇卻相差很遠。”楊立雄說，“民間救助組織沒有注冊，一旦發生重大問題，權責不明，政府因此可以避免監管不力的指責。于是，一些地方政府會在民間救助組織辦理注冊時故意刁難。”
戶籍、資金問題成了兒童救助的死結
民間兒童救助組織在為自己的合法身份奔波的同時，那些在日常運行中遇到的孤殘兒童醫療、教育、戶籍等問題更為突出。
“當前，我們需要募集更多的資金去幫助孤殘兒童。”劉靜說。據了解，一個先天性心臟病的患兒手術費用為5至10萬元，而一個患兒的肛門閉鎖手術也在1萬元左右，如遇到孩子有心衰的情況，呼吸機的費用每天就要1000元，再加上術前術后的護理，救助一個患兒的花費將是一筆不小的數目。
因為沒有合法身份，民間救助組織的資金來源也不穩定，一些民間救助組織在場地、日常開支等基本問題上困難重重，步履維艱。
北京天使之家自2007年創辦之日起，已先后5次搬家，目前天使之家掛靠在“中華兒童慈善基金會”的名下，資金來源主要依靠社會募集。過去幾年，天使之家曾數次面臨停水、停電，以及重新選址的難題。
據石清華介紹，光愛學校從2004年成立以來，因為各種原因先后搬過7次家。
在光愛學校，男孩楊光(化名)總躲在一角發呆。因身體殘疾他從小被父母遺棄，不知道家在哪里，戶口問題也成了“死結”。
“上戶口需要出生證，有些孩子從小就失去父母，無法拿到出生證明。即使找到他們的遠房親戚，當地的一些部門一般都要求抽血化驗、DNA鑒定，并在媒體上公示三個月以后才能進行戶口申報，戶口問題難關重重，而且還需要一筆不小的費用。”石清華說。
“沒有戶籍就會耽誤孩子的正常入學，現有的教育體制要求適齡兒童就近入學，然而很多流浪兒童的戶籍已經丟失，根本沒有辦法實現就近入學。”楊立雄說。
適齡兒童的上學問題同樣存在于北京市流浪兒童救助中心等公辦機構中，沒有原籍無法遣送回去，上學又受戶籍條件限制，這幾乎是所有兒童救助組織共同面臨的難題。
兒童救助組織要更透明
民間兒童救助組織募集資金和具體運作面臨很大的困難，一些個人或機構的“不光彩”行為，更是加劇了民間救助組織募集資金的困難。對此，楊立雄建議，民間救助組織應該加強募捐和自我造血能力，提高自身管理水平，實現管理的公開透明。民間救助組織應該公開資金用途和流向，保證其知情權和參與度，從而提高公眾參與福利事業的積極性。
“這個領域應該向著規范化和透明化的方向發展，對于民間踴躍著的積極力量，政府不應該視而不見，而應該推動相關政策的落實。”孫志偉說，“建議盡快出臺相應的法律規范制度，不讓民間救助組織的這種尷尬和困難持續下去。長此以往，反而更容易引發問題，明確地給民間機構一個合法的身份才能從根本上解決問題。”
“個人和民間救助組織收留著大量的孤殘兒童是一個現狀，政府不能一出事就收緊，這不是解決問題的辦法。”楊立雄說，“與其一味地限制民間機構，倒不如在政策上放寬準入機制，同時建立懲罰機制。對準入的民間救助組織定期檢查、考核，對不符合要求的機構則取消資質。政府加強引導、監督和管理，才是破解之策。”
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