我國(guó)在大力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的浪潮中，圍繞發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、不斷提高農(nóng)業(yè)科技水平、嚴(yán)格保護(hù)耕地、保障糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品供給、改善鄉(xiāng)村生態(tài)和人居環(huán)境、提高鄉(xiāng)村文明程度和思想道德建設(shè)水平、傳承和發(fā)展中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化等方面，政府端如何有效破解錢、地、人難題？如何結(jié)合地域特點(diǎn)激發(fā)“鄉(xiāng)村內(nèi)生驅(qū)動(dòng)力”？企業(yè)如何找到鄉(xiāng)村振興切入點(diǎn)？如何進(jìn)行科學(xué)布局農(nóng)村業(yè)務(wù)？
國(guó)家支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并不意味著要在農(nóng)村實(shí)行大規(guī)模非農(nóng)用地?cái)U(kuò)張，大量增加新增建設(shè)用地指標(biāo)。政策的目的是推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，滿足富民鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地需求，而不是把城市的產(chǎn)業(yè)用地政策簡(jiǎn)單移植到農(nóng)村，不是讓所有產(chǎn)業(yè)一股腦地去農(nóng)村爭(zhēng)地搞建設(shè)。鄉(xiāng)村發(fā)展的難題最基本的問題還是土地問題。
農(nóng)業(yè)農(nóng)村用地相關(guān)政策分析
根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，我國(guó)法律從土地用途角度將土地分為三類：農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地和未利用地。
1.設(shè)施農(nóng)用地
2019年12月，自然資源部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問題的通知》，成為當(dāng)前及未來(lái)5年我國(guó)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理的指導(dǎo)性文件。
一是設(shè)施農(nóng)業(yè)用地類型不再做統(tǒng)一分類與區(qū)分。允許設(shè)施農(nóng)業(yè)使用一般耕地，且不用落實(shí)占補(bǔ)平衡，也不需辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。這一政策為今后設(shè)施農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供了較大的自主權(quán)。
二是對(duì)占用永久基本農(nóng)田提出限制性使用要求。設(shè)施農(nóng)業(yè)用地也可以使用永久基本農(nóng)田，如果不破壞農(nóng)田耕作層，不需要落實(shí)占補(bǔ)平衡；如果破壞耕作層，則需進(jìn)行補(bǔ)劃。養(yǎng)殖設(shè)施原則上不得使用永久基本農(nóng)田，涉及少量永久基本農(nóng)田確實(shí)難以避讓的，允許使用但必須補(bǔ)劃。這一政策放寬了永久基本農(nóng)田上的設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)要求。
三是下放了設(shè)施農(nóng)業(yè)用地規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)限。國(guó)家層面不再對(duì)各類設(shè)施農(nóng)業(yè)用地規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)作出統(tǒng)一規(guī)定，而是將權(quán)限下放給地方，規(guī)定由各省（區(qū)、市）自然資源主管部門會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門根據(jù)生產(chǎn)規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)合理確定設(shè)施農(nóng)業(yè)用地規(guī)模，體現(xiàn)各地差別化政策。同時(shí)，明確了“看護(hù)房執(zhí)行‘大棚房’問題專項(xiàng)清理整治整改標(biāo)準(zhǔn)”。
四是根據(jù)現(xiàn)代養(yǎng)殖需求允許養(yǎng)殖設(shè)施建設(shè)多層建筑。明確“養(yǎng)殖設(shè)施允許建設(shè)多層建筑”，妥善解決了現(xiàn)代規(guī)模化養(yǎng)殖中的經(jīng)營(yíng)顧慮與供地難題。
五是簡(jiǎn)化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的取得程序。設(shè)施農(nóng)業(yè)用地不需要審批，設(shè)施農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織就用地事宜協(xié)商一致后即可動(dòng)工建設(shè)，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或經(jīng)營(yíng)者向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府定期匯總情況后匯交至縣級(jí)自然資源主管部門。但是，涉及使用并補(bǔ)劃永久基本農(nóng)田的，須事先經(jīng)縣級(jí)自然資源主管部門同意后方可動(dòng)工建設(shè)。
中國(guó)南和設(shè)施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群
2.集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地
由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)歇業(yè)、停產(chǎn)、倒閉導(dǎo)致的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地荒廢、閑置等現(xiàn)象嚴(yán)重，《國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》允許存量農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)同等入市、同權(quán)同價(jià)。相關(guān)政策鼓勵(lì)利用村內(nèi)的集體建設(shè)用地發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。
新修訂的《土地管理法》做出重大突破，允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。集體土地入市將給市場(chǎng)不同利益群體帶來(lái)以下新的機(jī)遇：
一是集體用地將成為開發(fā)商拿地的新途徑。開發(fā)商可通過(guò)招拍掛、協(xié)議等多種方式參與集體用地的開發(fā)，并降低了拿地成本。
二是集體用地將得到有效盤活。盤活方式主要有兩類：將具備入市條件的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)直接入市，與國(guó)有建設(shè)用地享有平等權(quán)益。直接入市交易的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以通過(guò)協(xié)議、招標(biāo)、拍賣或者掛牌等方式與國(guó)有建設(shè)用地同場(chǎng)同價(jià)競(jìng)爭(zhēng)；在獲得新增建設(shè)用地指標(biāo)后，遵循“占補(bǔ)平衡”的原則對(duì)不具備入市條件的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行調(diào)整入市，以獲取增值收益。
三是村集體可能成為房產(chǎn)開發(fā)生力軍，與開發(fā)商合作共贏。由于村集體自身土地成本低，資金壓力小，開發(fā)商通過(guò)代建、合作開發(fā)等方式與村集體進(jìn)行合作，發(fā)揮雙方各自優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目效益最大化。
四是促進(jìn)土地市場(chǎng)化和多元化。有利于增加城市經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的供給，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民收入提高以及投融資提供了強(qiáng)有力的支持。
五是為信用擴(kuò)張?zhí)峁┝嘶A(chǔ)條件。加速推進(jìn)入市可以大大增加土地的抵押價(jià)值。
六是創(chuàng)新城鄉(xiāng)土地金融體系，升級(jí)農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。農(nóng)村土地入市后其使用權(quán)等同于國(guó)有土地，不僅能夠在一級(jí)土地市場(chǎng)出讓、租賃與入股，還能夠在二級(jí)市場(chǎng)中轉(zhuǎn)讓、出租及抵押。
七是壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，形成新利益分配格局。原國(guó)有土地入市利益分配機(jī)制中，政府通常采用“低征高賣”方式，享受絕大部分收益，目前將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市所有權(quán)收益，按不同比例折算于農(nóng)村集體。八是村集體和村民直接享有集體用地入市帶來(lái)的收益。大城市郊區(qū)農(nóng)村戶口價(jià)值大增，將產(chǎn)生一大批新富階層。
3.宅基地
近年來(lái)，宅基地閑置、面積超占、一戶多宅、低效利用等問題突出。將宅基地的所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)“三權(quán)分置”是試點(diǎn)地區(qū)盤活宅基地的主要邏輯，即在宅基地所有權(quán)不變的情況下，通過(guò)“放活”宅基地使用權(quán)來(lái)增加集體成員的財(cái)產(chǎn)性收入。
宅基地盤活利用主要有以下方式：
一是利用閑置住宅發(fā)展符合鄉(xiāng)村特點(diǎn)的休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、餐飲民宿、文化體驗(yàn)、創(chuàng)意辦公、電子商務(wù)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。
二是利用閑置住宅發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品冷鏈、初加工、倉(cāng)儲(chǔ)等一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項(xiàng)目。
三是采取整理、復(fù)墾、復(fù)綠等方式，開展農(nóng)村閑置宅基地整治，依法依規(guī)利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市等政策，為農(nóng)民建房、鄉(xiāng)村建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等提供土地等要素保障。此外，允許村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。
鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地存在問題
鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中涉及耕地、園地、設(shè)施農(nóng)用地、集建設(shè)用地等多種土地類型。其中，設(shè)施農(nóng)業(yè)地適用面小、范圍窄和標(biāo)準(zhǔn)上限低，建設(shè)用地指標(biāo)落地難、規(guī)劃滯后、土地出讓成本高和審批手續(xù)復(fù)雜，使得設(shè)施農(nóng)用地和建設(shè)用地難題成為制約鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的主要瓶頸。因此，解決農(nóng)村鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地問題是解決我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村問題的關(guān)鍵。
1.農(nóng)業(yè)用地的利用率不高，土地可持續(xù)利用效果較差
隨著城鎮(zhèn)化水平提高，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，造成土地撂荒；糧食作物的經(jīng)濟(jì)效益低于其他經(jīng)濟(jì)作物，受市場(chǎng)因素導(dǎo)致土地利用結(jié)構(gòu)不合理，產(chǎn)生農(nóng)民意愿與政策不一致現(xiàn)象；城鎮(zhèn)工礦用地區(qū)周邊土地生態(tài)環(huán)境局部遭到污染和破壞及傳統(tǒng)、低效、粗放的用地方式，導(dǎo)致生態(tài)功能脆弱，優(yōu)質(zhì)土地資源較少，農(nóng)業(yè)功能配置不合理，制約著土地產(chǎn)出率的提高；耕地后備資源少，農(nóng)業(yè)用地的利用率較低。
2.農(nóng)業(yè)土地配套資源要素向鄉(xiāng)村傾斜力度相對(duì)較弱
農(nóng)業(yè)土地配套資金、技術(shù)、人才向鄉(xiāng)村流動(dòng)仍有諸多障礙。保障農(nóng)業(yè)用地資金穩(wěn)定投入機(jī)制尚未建立，農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營(yíng)管理相關(guān)人才激勵(lì)保障機(jī)制尚不完善，社會(huì)資本下鄉(xiāng)動(dòng)力不足。土地出讓收入是地方政府性基金預(yù)算收入的重要組成部分，長(zhǎng)期以來(lái)，土地增值收益取之于農(nóng)、主要用之于城，有力推動(dòng)了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，但直接用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例偏低，對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的支持作用發(fā)揮不夠。
3.設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展受土地性質(zhì)制約
發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)對(duì)于提高農(nóng)村土地產(chǎn)出、豐富農(nóng)產(chǎn)品供給、解決當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就業(yè)增收就有重要的作用。部分地區(qū)存在以設(shè)施農(nóng)業(yè)為名實(shí)質(zhì)改變土地性質(zhì)、違法違規(guī)占用耕地、建設(shè)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無(wú)關(guān)設(shè)施的問題，即使沒有改變農(nóng)業(yè)用途，但由于觸碰了基本農(nóng)田保護(hù)紅線，設(shè)施農(nóng)業(yè)占用基本農(nóng)田限制也十分嚴(yán)格。對(duì)于基本農(nóng)田，國(guó)家雖然給予一定補(bǔ)貼，但只是杯水車薪，一些支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的政策實(shí)際操作困難，有些政策規(guī)定不夠明確，日常監(jiān)管存在許多難點(diǎn)。
4.農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)融合和土地利用之間的矛盾依舊突出
第一，農(nóng)村集體建設(shè)用地指標(biāo)供給不足成為農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的瓶頸制約。
第二，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)不能滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平不斷提升，設(shè)施生產(chǎn)中栽培的作物種類和種植方式日益多樣化，畜禽養(yǎng)殖規(guī)模化比例不斷提高，對(duì)養(yǎng)殖生產(chǎn)、環(huán)保及糞污處置等設(shè)施用地及設(shè)施配套用地提出了新的需求。
第三，用地成本攀升制約農(nóng)村融合產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地。農(nóng)村建設(shè)用地特別是城市近郊集體建設(shè)用地供不應(yīng)求現(xiàn)象日益凸顯，農(nóng)村集體建設(shè)用地價(jià)格大幅攀升，且實(shí)施農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合還可能突破集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的范疇涉及到宅基地用地指標(biāo)，使其面臨的用地成本負(fù)擔(dān)加重。
第四，土地增量開發(fā)成本高、存量利用效率低。農(nóng)村存量用地主要涉及農(nóng)村工礦廢棄地、閑置廠房、校舍、農(nóng)房等，這些地塊分布零散，閑置率高，利用粗放。增量用地來(lái)源于村莊整治、設(shè)施農(nóng)用地調(diào)整和四荒地開發(fā)所節(jié)余出來(lái)的建設(shè)用地指標(biāo)，開發(fā)成本高。
第五，基本農(nóng)田保護(hù)受到挑戰(zhàn)，糧食安全受到威脅。在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)作物種植面積、建設(shè)用地面積的增加都使得基本農(nóng)田保護(hù)政策受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
5.“多規(guī)合一”融合難度大
省市政府出臺(tái)的規(guī)劃類型多，規(guī)劃體系龐雜，在“多規(guī)合一”形成規(guī)范編制和管理的過(guò)程中存在管理要求缺乏協(xié)同、部門規(guī)劃銜接困難和管理主體不清等問題。主要分為兩個(gè)方面:一是上下部門、同級(jí)部門銜接困難，規(guī)劃種類多也意味著規(guī)劃部門多，銜接難度大。二是技術(shù)銜接難度大；不同規(guī)劃之間法律基礎(chǔ)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃審批與實(shí)施差異，使得“多規(guī)合一”規(guī)劃種類多，融合難度大。
6.土地交易市場(chǎng)不規(guī)范，缺乏政策、法規(guī)約束
長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)有建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)建設(shè)管理較規(guī)范，土地轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級(jí)市場(chǎng)管理相對(duì)弱化。私下交易未通過(guò)固定的交易場(chǎng)所和平臺(tái)，易造成國(guó)有資產(chǎn)流失和稅費(fèi)損失。
案例分析
從政策來(lái)看，國(guó)家對(duì)將來(lái)土地的整體規(guī)劃和農(nóng)旅項(xiàng)目發(fā)展、升級(jí)，開了一個(gè)口子。對(duì)于農(nóng)旅項(xiàng)目及鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目開發(fā)經(jīng)營(yíng)的人來(lái)說(shuō)，如何在新的一輪土地整體利用規(guī)劃中，明確投資目標(biāo)，找到合規(guī)的出路才是既符合政策又保證長(zhǎng)久效益的明智做法。
01、如何善用“經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”
現(xiàn)有政策下，集體建設(shè)用地是發(fā)展休閑農(nóng)林業(yè)和鄉(xiāng)村文化旅游康養(yǎng)項(xiàng)目的重要用地形式。
2014年，國(guó)家開始“三塊地”改革的試點(diǎn)工作，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。全國(guó)有33個(gè)縣市區(qū)試點(diǎn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市實(shí)踐，成都郫都區(qū)作為最早參與試點(diǎn)的城市，積累了較為成熟的入市實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
02、如何活用閑置宅基地
宅基地是農(nóng)村集體建設(shè)用地的大頭，也是農(nóng)村文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新空間。統(tǒng)計(jì)顯示，中國(guó)約有19萬(wàn)平方公里的農(nóng)村集體建設(shè)用地，其中宅基地約占13萬(wàn)平方公里。（注：該數(shù)據(jù)來(lái)自新華社，文章標(biāo)題：中國(guó)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革將帶來(lái)哪些紅利？）
目前國(guó)內(nèi)對(duì)于閑置宅基地的使用主要有四個(gè)方面：
1）建設(shè)租賃住房，實(shí)行租購(gòu)并舉，緩解大城市住房壓力。
2）開發(fā)共享農(nóng)莊，打造城里人的田園夢(mèng)。
3）盤活農(nóng)村閑置房屋，探索養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)新模式。
4）打造鄉(xiāng)村民宿，吸引游客體驗(yàn)鄉(xiāng)村文化和生活。
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