政府能做些什么
——以江西全南為例
發自江西
“‘留守兒童’問題，從根本上來說是沒有辦法解決的。”中國農業大學人文與發展學院副院長葉敬忠說。
2004年底，葉敬忠教授主持了一項對中西部農村“留守兒童”的調查研究，并將研究結果結集成書。他作出這樣的判斷并非悲觀——事實上他的團隊的研究結果表明，“留守兒童”與“非留守兒童”之間的差別并不顯著——而只是在陳述一個事實：“留守兒童”群體是轉型期間的產物，外出打工的農民不可能全部回家，否則他們就會失去主要的收入來源；進城務工者也不可能將孩子帶在身邊，城鄉二元結構沒有給他們的子女提供方便的生活和受教育的機會。
全國到底有多少“留守兒童”？沒有人確切知道，根據統計口徑(有以父母一方外出為準，有以父母雙方都外出為準)的不同，估算出來的數字相差懸殊，但都以千萬為單位。如此龐大的群體不容忽視，問題雖然無法解決，但至少可以改善。2001年左右，媒體上開始出現關于留守兒童的報道，多以極端案例為主，引起了社會的關注。2004年2月，《中共中央國務院關于進一步加強和改革未成年人思想道德建設的若干意見》頒布以來，一些地方政府推出了針對留守兒童的政策和措施。
江西省全南縣就是其中之一。中國少年兒童新聞出版總社和聯合國兒童基金會聯合做的“留守兒童”問卷調查，讓全南的所作所為被更多人知曉。
真實或表象
全南縣位于江西省最南端，與廣東接壤。也許由于地理上的便利，留下了數千名留守兒童。全南對“留守兒童”的界定采取父母雙方都外出的標準，如果以一方外出務工為準，統計數字將會增大很多。
全南對留守兒童的關愛措施并非首創，而是響應上級號召而開始推行的。2004年下半年，同屬贛州市管轄的于都縣率先開展了“留守孩關愛工程”，《光明日報》注意到這一現象，用頭版頭條的位置于當年11月進行了報道，中宣部、中央文明辦還將全國“未成年人思想道德建設工作創新獎”一等獎頒給了于都。次年3月，贛州市在總結于都經驗的前提下，將“留守孩關愛工程”在全市范圍內推開。
在上級紅頭文件的指導下，全南成立了工作小組，并制定了相關工作的時間表：2005年3月到5月，為調查摸底階段；4月到10月，組織實施階段；11月為檢查督導階段；12月為總結提高階段。
經過調查走訪，全南縣總結了留守兒童的幾點主要表現：一是人格發展不健全，19%的人從不與同學、父母、監護人談心，46%的人偶爾與別人談心。該縣竹山小學五年級的一名學生， 從小與奶奶生活在一起，性格孤僻，曾跟同學說自己就是課文里那個可憐的“小凡卡”。在奶奶離她而去之后，被寄養在嬸嬸家，她覺得大家都不要她了，便喝農藥自殺，幸好得到及時救治。
二是學習成績普遍欠佳，47%的人作業完成情況“糟糕”，74%的人在父母外出務工后成績下降。全南縣實驗小學校長劉詩年告訴記者，該校在對留守兒童情況進行摸底后發現，留守兒童基本上屬于班上學習成績最差的部分。但學習不好并非留守兒童的共性，葉敬忠教授在他的研究中就發現，“留守兒童”在學習上呈現兩個極端，好的特別好，差的特別差，學習好的大多是理解父母的辛苦，而另一部分孩子則早早地接受了“讀書無用論”。
三是道德凸現危機，31%的人平時有說謊的習慣，15%有過偷東西、破壞公物等不良行為。他們大多跟祖輩生活在一起，隔代教育最容易出現的就是溺愛，劉詩年校長說，他們學校曾有過爺爺奶奶到學校幫孩子做值日的情況。祖輩傾向于在物質上滿足孩子，由于文化程度的限制，極少能輔導孩子的功課并在精神上進行引導。
全南縣教育局教育股股長繆圣輝談到這樣一個案例，該縣陂頭鎮中心小學有一個學生，忽然間變得很壞，“什么事情壞他就做什么”，老師感到不解，了解后才知道，原來是他的奶奶找人給他算命，算命的說他這輩子注定要被槍斃，當地土話叫“打靶鬼”，于是他開始自暴自棄，并對老師的教育持抵制態度。
四是違規違紀現象多，“留守兒童”待人處事往往帶有盲目性、隨意性和沖動性，有的甚至走上了違法犯罪的道路。有20%的人經常遲到曠課，22%沉迷于打游戲，30%有過打架斗毆的經歷。
對照已有的相關研究，可以發現全南縣對留守兒童問題的概括似曾相識，各種研究結果幾乎都在圍繞這幾方面打轉。葉敬忠教授在梳理了現有的成果后指出，這些研究在假設上存在片面性，“究竟哪些問題確實是父母外出打工造成的，哪些又是由于其他因素導致的”？全南縣對轄區內留守兒童問題的概括也沒有超越這個局限。在研究沒有從定性分析走向定量分析的時候，得到的結論可能都是表象，甚至是一種可能起反作用的表象，即將留守兒童問題變成“問題兒童”問題。真相是什么？我們只能說，目前仍沒有定論。
關愛：有勝于無
按照贛州市的統一要求，“留守孩關愛工程”大致可以概括為“三知、三多、三溝通”和“一組、一員、一中心”。
教師被要求為留守兒童建立信息卡，并對信息卡實行動態管理，要知道他們的基本情況、知道監護人的情況、知道父母的去向及聯系方式。各學校要建立“心靈驛站”，有專人在特定時間接待并解答他們的問題，教師要多與其談心(每半月至少一次)，多開展文體、征文等活動(每周一次)，多家訪，了解校外表現(每月一次)。“三溝通”的意思是教師要定期與孩子的父母、代管人、校外輔導員溝通。
全南縣實驗小學的“心靈驛站”開通了親情熱線，供孩子們與在外務工的父母聯系，號碼為2639961，取永久的“六一”兒童節之意。劉詩年校長說，起初他曾經擔心，將留守兒童作為一個群體獨立出來照顧，是否會造成新的歧視，讓這些孩子在心理上感到壓力，但結果比預估的樂觀，這些孩子在學習等各方面均有改善，可是他沒有具體的數據支持這個結論，只是一種直觀的感覺。
在南逕小學的“心靈驛站”內，墻上掛滿了留守兒童的征文和班主任老師與他們的談話記錄。該校五年三班的譚世仕在作文的開頭寫到：“假如我是一朵小小的云，每天一上完課，我就立即飛到廣東去，飛到爸爸媽媽的身邊。”
在2005年9月14日譚曉珊老師與8歲的譚昕的談心記錄里，留下了這樣的記載：主題，學習不夠專心，喜歡吃零食，幫助其改正不良習慣；過程，通過與監護人溝通，今后少給其零花錢，該生也認識到吃零食是不良習慣，以后一定改正。在與11歲的四年級學生李江婷的談話記錄里可以看到，教師主要針對“厭學情緒”與她進行了溝通。
在教學條件稍艱苦的小慕中心小學，學校沒有開辟專門的“心靈驛站”，校長陳鄉柱說，他們學校三年級以上的學生都住校過集體生活，“留守”與“非留守”日常感覺不到差別。他要求各班主任建立留守兒童檔案，在本班范圍內注意可能出現的問題，相當于“把一個專門的心靈驛站分散開來”，當然，如果上級來檢查的話，也會做一點表面工作。
“一組”是學校要為“留守兒童”組織校外學習小組，由高年級學生任助長，配備指導教師；“一員”是校外義務輔導員，以教育局、鄉鎮政府的名義聘請老黨員、老教師擔任。南逕小學就請原全南黨校校長、退休干部譚其心擔任了這一職務，每月給留守兒童上一次輔導課；“一中心”是實驗小學的“留守兒童托管中心”。
托管中心就設在實驗小學校內，學校撥出三間房子作為宿舍，有一間廚房，卻沒有餐廳，中午吃飯就借用一年級的教室，午休時臨時將課桌當作餐桌，急急忙忙吃完，收拾妥當再騰出來上課。
這個托管中心原是由兩名下崗女工謝軍、陳勤英于1999年創辦的，二人下崗后為尋求再就業，接受外出務工者的孩子予以照看，第一年二人只招收到一個孩子，每月收費220元，此后越來越多的人將孩子送給她們照看，到去年已經有50多人。由于物價上漲，費用調整為每月300元。
在“留守兒童關愛工程”推廣之后，實驗小學在2005年9月開始與謝軍和陳勤英合作，將托管中心搬到校內，成為關愛“留守兒童”的一個主要措施。該托管中心總共聘請了12名工作人員，有的專職負責孩子的飲食起居，文化程度稍好的負責分年級輔導功課。雖然條件艱苦，但有序的管理讓家長們放心。謝軍說，有些沒有外出打工的家長也想把孩子送進來學習生活，但由于硬件條件的限制，托管中心已經無法接納更多的學生了。
正如解決“三農問題”的根本在于減少農民，全南縣各級教育工作者在關注留守兒童問題時也在致力于減少留守兒童。在全南縣教育局的統計資料里，有兩組相差懸殊的數字讓記者感到不解，留守兒童總數一種說法是4503人，一種說法是3671人。
教育股股長繆圣輝解釋說，前一個數字是2004~2005下半學年的統計數字，后者則是2005~2006上半學年的數字，半年之內，“留守兒童”總數減少近千人。南逕小學教導主任鐘君泉的說法似乎可以佐證——在開家長會時，他建議外出務工的家長至少要有一方回來照顧孩子，他的理由讓這些家長無法回避：“賺錢還不是為了子女嗎？”
轉型路上的衍生問題
——訪中國青少年研究會副會長陸士楨
□本刊記者 楊 軍 發自北京
隨著中國農民工人數的增長，他們留在鄉下的子女逐漸形成一個龐大的留守兒童群體。近年來，關于留守兒童的負面新聞頻現報端，人們開始以復雜而微妙的心態關注著這個在社會轉型中衍生的新群體。
記者為此專訪了中國青少年研究會副會長、青年政治學院常務副院長陸士楨教授。
不要高估留守兒童問題
《南風窗》(以下簡稱《南》)：在我國快速的社會轉型和城市化過程中，人口遷移流動日益頻繁。留守兒童成為一個社會問題，是從什么時候開始的？該群體的增大引發了哪些問題？
陸士楨(以下簡稱陸)：自20世紀80年代中期我國流動人口開始大規模出現以來，留守兒童就產生了，但作為一個社會問題引起關注，應該是在本世紀初。現在從農村出來到城市打工的已經不像早年大都是20歲左右的年輕人，很多人已經進入婚育年齡，早年出來打工的年輕人也到了婚育年齡。再加上農民工人數增加，留守兒童群體有了一定基數，一些問題隨著時間積累開始顯得嚴重。
留守兒童群體除了一般的經濟困難之外，更多的是在父母照料、情感發展上和健全農村家庭孩子之間產生區別。留守兒童的監護權和發展權往往沒有得到落實，這種有缺陷的幼年生活對他們的價值觀和感情發展有一定影響，隨著他們年齡增大，幼年時有缺陷的生活帶來的問題會凸顯。有些人到了一定年齡就會到城市找父母，他們接受教育的程度和連續性也會有問題。
諸如此類的問題，使得留守兒童生理和心理的成長產生了一些危機，犯罪和受到罪犯侵害的可能性就會高于健全家庭的孩子。如果放任這個群體以這樣一種生存狀態長大，會增加社會潛在的不穩定因素。
《南》：2004年8月，中國青年政治學院青年發展研究院對湘鄂贛川豫等地的115個自然村的留守兒童、實際監護人、學校校長、任課教師和在京務工的部分留守兒童的父母進行了調查。根據這個調查和后續研究，您認為留守兒童的問題嚴重到什么程度？
陸：留守兒童還不是一個完全處于特別困難境地的群體，對問題的嚴重性不能估計過高。我們的調查顯示，有些指標不是那么嚴重，一些媒體報道是個案性的，可以說這個群體發生問題的機率是高的，但沒有任何一項研究表明，這個群體問題發生率高到什么樣的比例。我們現在還沒有一個全國的、很準確的研究，基本都是局部的研究。
研究院目前正在做《留守兒童的權利保護與社會綜合支持措施的調查和分析》的課題，這是國務院婦兒工委和聯合國兒童基金會委托做的。這個課題成果會有助于解決留守兒童問題。
很難采取一刀切的政策
《南》：在農民工問題解決之前，在社會轉型和城市化過程中，這個問題有沒有可能獨立解決？
陸：留守兒童問題是社會轉型和發展中的衍生問題，從根本上解決需要很多方面配套發展，但是只要留守兒童群體減少或者發生問題的機率下降，不構成社會潛在的不穩定因素，留守兒童的問題就不成為問題了。從這個意義上說，獨立解決是可能的，可以有很多方法緩解這個問題。
從政策層面來說，要加大對農村教育的投入，提高教育質量。另外涉及對農民工的社會保障體制改革，在江蘇、浙江的一些富裕地區，已經有了一些政策。在湖州，企業給那些已經成為技術工人的農民工提供住房，鼓勵他們接子女來城里讀書，不收高價學費。在義烏等地，規定企業必須給農民工一定社會保障投入。
單純靠政府拿出很多錢來解決這個問題不太現實，在很多地方，靠農民工創造了大量財富，這些地區應該拿出部分資金用來解決農民工的家庭養老等社會福利及保障問題，這樣就可以解決部分留守兒童問題。不能要求全國都這樣做，但可以呼吁富的地方和企業有所行動，發展應該惠及農民工。
《南》：其它國家或地區在社會轉型階段，是否也曾面臨類似問題？
陸：中國的情況和他們不一樣。中國人口基數非常大，留守兒童群體的數量也很大，西方沒有一個特殊群體有如此巨大的人數，我們不可能像西方一些國家一樣有固定的服務模式和大量資金來支撐。
另外，中國和西方社會很大的不同是，從兒童福利視角看，中國傳統的福利體制是不健全的，社會性特征不突出，在農村，個人生存發展權益不能得到完全保障的兒童，是靠家庭和家族力量解決的，這是中國的文化傳統，也是中國社會結構特征之一。但這和現代社會福利制度的理念是相悖的，根據現代理論，社會個體的福利責任主要是國家和社會的，也就是說要用社會和國家的力量解決個人可能遇到的困難。
我們國家享受福利的人只是單位職工，兒童的問題是由家庭承擔的，現在國家還沒有能力把這些全部負擔起來。所以解決留守兒童問題，中國很難完全借鑒西方模式。
《南》：根據我國國情，解決或緩解留守兒童問題可以采取哪些措施？
陸：關鍵是整合社會力量，推動機制建設。我國有些地方已經做了一些有益嘗試，比如江西婦聯系統、江蘇如皋等，他們的做法給了我們很大啟示。一是在學校里以教師為主，一個老師負責幾個孩子，臨時監護，也有聘請臨時、補充監護人的，這是當地組織的一種行為，而不是某個學校的個體行為。二是由共青團、婦聯等組成專門機構，抽出部分人專門做留守兒童工作，定期和留守兒童聯系。三是政府整合社會力量專門辦留守兒童之家。這種機構對留守兒童主要是照料性的，形式不是最好的，但也能解決部分問題。
有的地方還采取一些輔助形式，通過和父母通信等活動加強孩子和父母的聯系，減少孩子的孤獨感。還有一些地方發動教育部門，利用節假日召開留守兒童家長會。同時，農民工流入地的政府也積極調用資源，為留守兒童創造和父母一起生活的條件。
我認為，解決留守兒童問題，地方還是有一些方法的，也希望政府和有關部門盡可能多提供可選擇的模式。就國家來說，解決留守兒童問題很難用一刀切的政策，要想全面解決這個問題，還需要體制的完善，比如建立留守兒童教育和監護體系。
《南》：您剛才介紹的幾種模式都需要一定的資金投入。
陸：資金確實是個問題，完全由政府出資是不現實的。我的建議是，經濟發展水平高的地方，政府多出一點，一般地方，可以發動一些民間組織和社會團體的力量，條件較好的農民工也應該出一點。
制度與意識
《南》：根據《義務教育法》，我國義務教育實行戶籍所在地就近入學的原則，適齡兒童少年只有在其戶籍所在地才能享受國家所規定的義務教育。外出務工者如果帶孩子進城就讀，必須繳納較高的借讀費和學雜費。無力負擔的農民工只好把孩子送回農村。有關規定是否客觀上促進了更多留守兒童的產生？義務教育法有沒有修改的必要？
陸：這個規定其實已經在打破。一些城市已經批準成立打工子弟學校，我們也在定期培訓他們學校的老師。北京的借讀費已經取消了，上海等城市也有類似的做法，絕大多數城市都采取了盡力減收、少收、免收借讀費，取得社會資金等多方面的支持。
《義務教育法》以后可能會修改，但它的修改與否不是解決留守兒童問題的根本。
《南》：打工子弟學校是不是政府推行的方向？
陸：不是。一開始這些學校都是不合法的，而且大部分教學質量等相關條件沒有達到要求。但是因為一時半會留守兒童的問題還很難解決，政府開始有選擇地批準一些條件較好的打工子弟學校。現在單單海淀區就有近20所打工子弟學校，但被批準的只有很少幾所。
這只是暫時解決的辦法，更重要的，從城市就讀政策來講，是取消借讀費，盡最大可能為有條件到城市和父母一起生活的孩子提供方便；從農村教育體制來說，要有好的機制幫助留守兒童建康成長。不管采取什么辦法，核心的目的就是讓這些孩子接受正規教育。
《南》：是不是應該在法律中明確外來工子女教育的管理主體，并規定對農民工子女隨父母異地上學的相關保障機制和法律責任？
陸：理論上講，教育部門應該不僅管理本地有戶口的孩子，還要把沒戶口的孩子也管理起來，但是實施起來比較復雜，比如大量的流動人口怎么統計？政府投入的市政設施也好，教育資源投入也好，都是根據當地戶籍數投入的。有朝一日戶籍制度改革到位了，自然可以把農民工及其子女納入當地政府管理主體。現在在法律上進行硬性規定不太現實，對當地政府部門也不公平。
《南》：1998年，公安部、教育部聯合出臺政策，要求外出打工人員的子女教育要以流出地為主，一定程度上造成了今日留守兒童的問題。這項政策是不是應該取消？
陸：我的理解，當時出臺這項政策主要是針對流動兒童，防止他們失學。其實目前我們并沒有強調以流出地為主。作為一個衍生問題，其解決不能只看一個視角。現在我們能做的，就是通過多種手段減少留守兒童的群體，并盡可能為他們提供好的環境。
有一點我很想呼吁一下，現在很多農民工經濟上還可以，城里的學校也不再收取借讀費了，農民工的子女上得起城里的學校，但這些孩子不愿去，因為他們覺得在那里會受到歧視。
60年代初，西方社會離婚率上升，大量出現離異家庭兒童，在當時這些兒童可以說也是一個特殊群體，而且數量較大，當時西方的做法就是大力宣傳進步理念，減少社會對這些兒童的歧視，提高社會對他們的認可程度。
解決留守兒童的問題，除了國家政策、戶籍制度等方面的改變，還涉及人們的意識，這一點一定要重視。社會越往前發展，越不是所有問題都是靠政策和錢就能解決的。
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