隨著我國農村扶貧戰略的推行，農村貧困人口不斷減少，現有的農村貧困人口已經嚴重邊緣化，傳統的區域性開發式扶貧受到了挑戰，迫切需要一種比區域性扶貧戰略更加精確的瞄準機制來幫助他們脫貧，而農村最低生活保障制度(以下簡稱農村低保制度)便是最適宜的制度選擇。農村低保制度是對年收入低于最低生活保障標準的貧困人口，按最低生活標準實行差額補助的制度，它是農村社會保障體系建設的一個重要組成部分。建立農村低保制度對于緩解農村居民貧困，實現廣大農民群眾的“生有所靠”，具有不可替代的作用。
一、中國農村貧困的現狀及面臨的問題
我國農村扶貧戰略經歷了三個階段：第一是20世紀80年代初解決普遍貧困的階段，把貧困人口從1978年的25億減少到1985年的1.25億；第二是區域性的開發式扶貧階段，其目標是通過政府努力，直接投資于具體的開發性項目，從而帶動區域經濟的發展，并通過地區經濟增長，增強貧困人口的“造血”能力，實現減貧的目標；第三是通過“八七”攻堅計劃在2002年末將貧困人口減少到了2820萬。與此同時，貧困人口集中地區的基礎設施、農業生產條件也得到了明顯的改善。當然，在看到中國農村扶貧開發取得重大進展的同時，也應清醒地認識到2000年以來中國農村扶貧的形勢和特點已發生顯著變化。那就是剩下的未獲溫飽的農村貧困人口(即人均年純收人低于627元以下的人口)主要是缺乏正常的勞動能力或基本生存條件的人群。據有關部門統計，在上述的2820萬人中，有肋萬人為五保戶(占20%)，g79萬人為殘疾人口(占3596)，800萬人(占2896)居住在不適宜人類生存、條件惡劣的地區，最終需要搬遷移民。其他未獲溫飽人口中，有相當大部分也是患有長期慢性疾病或體弱多病、喪失或部分喪失正常勞動能力的人群。這意味著現有的農村貧困人口已經嚴重邊緣化，如果仍繼續沿用傳統的區域開發的方式進行扶貧，很難從根本上解決問題。首先，以普遍的增長為目標的扶貧方式已經不適用這些邊緣的貧困人口。世界銀行的一項研究表明，雖然20世紀90年代的經濟增長具有顯著的減貧效果，但也擴大了收入差距，只有收入最高的20%的人口，人均收入增長率超過平均增長率。其次，區域性開發式扶貧的效果也日益減弱。2001--2002年年均扶貧投入分別為“八五”和“九萬”時期的3倍和2倍，而每年減貧的效果不到這兩個時期的一半和1／3，每年大約300億元的扶貧資金主要投在592個國家扶貧開發工作重點縣，但這些縣所覆蓋的貧困人口不到62%。這表明，繼續沿用目前的扶貧方式，對于解決剩余農村貧困人口的溫飽問題可能是事倍功半，換言之，要全面解決這些人的溫飽問題不得不另辟蹊徑。
二、建立農村最低生活保障制度的必要性分析
1.建立農村最低生活保障制度是維護農民作為公民應當享有的生存權利的需要。由手傳統的城鄉分治政策框架和制度安排，造成“市民”和“農民”分開。農民由于“身份”的制約，沒有真正享受到國家應當為他們提供的公共產品。農村低保制度作為滿足農民最低生活需求的公共產品，不僅是維護農民作為公民應當享有的生存權利的需要，也是政府應當承擔的義務。我國憲法規定，中華人民共和國公民在年老、疾病和喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利，包括為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。十六大報告也提出要“探索建立農村養老、醫療保險和最低生活保障制度”。
2.建立農村最低生活保障制度是實現社會穩定，構建和諧社會的需要。目前，除全國溫飽問題沒有解決的人口外，每年還有許多災民、特困戶和孤老殘幼需要扶持與救濟。如果這些農村貧困人口的基本生活問題不盡快解決，勢必會影響農村乃至全國的穩定。只有盡快建立農村低保制度，才能保障社會的穩定。城鄉居民收入懸殊，部分貧困農村人口心理不平衡，有成為農村社會不穩定因素的可能。因而，應從有利于緩解城鄉矛盾，有利干促進城鄉協調發展，有利于提高農民生活質量的大局著眼，來加快實行農村低保制度這項重要工作。
3.建立農村最低生活保障制度是健全農村社會保障體系，改革和完善傳統農村社會救濟制度的需要。現階段，建立農村社會保障體系，最迫切的是要解決農民“生有所靠，老有所養，病有所醫”的問題，低保制度就是解決農民“生有所靠”的問題，它是農村社會保障體系中最低層次的保障。傳統的社會救濟制度，是對農村“三無”人員和因天災人禍造成生活困難的農民家庭，以及其他需要救濟的對象進行的定期定量救濟和臨時救濟，存在著范圍過窄、標準過低、工作隨意性大等問題，不能從根本上解決貧困農民的生活困難。建立農村低保制度是對傳統農村社會救濟制度的重大改革和完善，它能極大地提高農村社會救濟工作的法制化和規范化水平，真正構筑起農村社會成員生活保障的最后防線。
4.建立農村最低生活保障制度是市場經濟發展的客觀要求，也是促進農村經濟發展的需要。首先，市場經濟就是風險經濟，以小規模、分散化為特征的家庭承包制使得弱小的農民個體無法依靠自身的力量化解市場風險。特另U是加入WTO后，我國農業面臨著巨大的挑戰，農民將承受更大的市場風險。這就需要國家向他們提供相應的生活保障，幫助他們化解市場風險。其次，我國正在由傳統農業向現代農業轉變，為適應土地分散經營向集中經營轉變、農村剩余勞動力向非農產業轉移、農村城鎮化建設等需要，要求社會給農民生活以“兜底”的措施，解除農民的后顧之憂，以實現農村資源合理流動，促進農村經濟持續、快速、健康發展。
三、建立農村最低生活保障制度的可行性分析
通過以上分析發現，農村低保是我國應對農村貧困最適宜的制度選擇，我國很有必要建立起農村低保制度，那么建立這項制度是否可行呢?我們認為，建立農村低保制度無論從經濟基礎、工作基礎和心理基礎來看都是可行的。
1.我國已具有建立農村最低生活保障制度財力支撐。一項制度的變遷是要消耗成本的，就最低生活保障制度消耗的成本構成來看，主要有權利重新界定、權利享受的監督成本以及設計和執行制度的成本。政府是否具備承擔這些成本的財力是農村低保制度能否建立起來的決定因素。國家統計局資料顯示，2002年底人均純收入低于627元的農村貧困人口為2820萬人，他們的年人均純收人為531元，如果把農村最低生活保障線確定為627元，以2002年的口徑計算，這僅需要27.07億元，相當于當年國家財政支出的01296，4。可見，國家財政完全有能力承受這部分支出。此外，我國農村集體經濟也不斷壯大，在農村產業中，農業比重進一步下降，農村工業、建筑業、運輸業和商業比重持續上升，使集體經濟實力大大增強，公共積累大幅增加，有能力對健立這項制度于以較大的投入。
2.我國已具有一定的農村最低生活保障制度的實踐經驗。自1996年民政部確定在山東煙臺、河北平泉、四川彭州和甘肅永昌進行農村低保制度的試點以來，我國農村低保制度已探索了九個年頭。農村低保制度在沿海和一些省會城市紛紛建立了起來。截至2001年底，有2037個縣市區建立了農村最低生活保障制度，占應建縣市區的81%，已保對象305萬人。各地的探索實踐，積累了豐富經驗和有效辦法，為建立這項制度打下了堅實的工作基礎。如浙江省在2001年8月頒布、同年10月開始實施的《浙江省最低生活保障制度辦法》，在全國第一次以法規的形式將農民納入最低生活保障范疇，經過4年的實踐，形成了一個具有城鄉低保一體化、資金來源由政府承擔、救助方式多樣化、管理程序規范化等特征的“浙江模式”，為建立全國統一的農村低保制度提供了可資借鑒的經驗。
3.我國已具有建立農村最低生活保障制度的堅實心理基礎。世界任何地方的貧困都會對全球或局部的繁榮造成損失，消除貧困、走向富裕是人類社會發展的基本潮流。黨的十六大對全面建設小康社會進行了系統部署，把建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障體系作為社會穩定和國家長治久安的重要保障，并提出要“探索建立農村養老、醫療保險和最低生活保障制度”，從而使農村低保工作具有很強的政治性，為開展農村低保工作提供了有利指導。近幾年，各地農村低保工作的啟動和發展，使相當一部分農村貧困人口受惠，深得老百姓的人心。
四、建立農村最低生活保障制度的構想
(一)基本原則
1.在保障對象上，堅持“應保盡保”的原則。農村低保制度以全體農村絕對貧困居民為保障對象，確定保障對象的唯一根據是其全年人均收入水平低于當地農村規定的最低生活標準。根據社會保障理論，國際上通常將一定區域內人口的5%確定為最低生活保障的對象。在建立農村低保制度時，要面向全部貧困對象，做到“一個不漏，應保盡保”。
2.在保障標準上，堅持標準適度、量力而行、動態調整的原則。確定最低生活保障標準，既要保證保障對象的最低生活需要，又要克服完全依靠低保的依賴思想；既要考慮地區間標準大體一致，又要考慮地區間的發展差距帶來的標準上的差距。由于社會保障給付具有剛性，最低生活保障標準在確定時宜低不宜高，從低標準起步，隨著經濟的發展，逐步提高保障標準。
3.在保障資金上，堅持資金來源多元化的原則。籌集資金是開展農村最低生活保障制度建設的核心問題。政府有責任保障農民群眾的基本生活，資金的來源應以政府財政為主。但目前我國經濟還不發達，財政能力有限，農民人口基數大，國家無力全部包攬，保障資金的籌集應由國家、集體和社會共同承擔，共盡責任。
4.在保障方式上，堅持貨幣、實物、服務保障相結合的原則。農村貧困人口的貧困除表現為收入低下外，在生活的各個方面都存在著很大困難。多種形式的保障方式，既可以發揮綜合效應，從多方面解決保障對象的實際困難，又可以減輕保障資金不足的壓力。
5.在保障管理上，堅持依靠基層政權和群眾自治組織的原則。農村最低生活保障制度本質上是面對千家萬戶的社會工作，必須依靠基層政權和基層自治組織。因此，建立農村低保制度要與農村基層政權和群眾自治組織建設緊密結合，尤其是同村務公開、民主管理相結合。
(二)制度設計
1.保障對象。農村低保的保障對象包括：(1)無勞動能力、無生活來源、無法定撫養義務人的老年人或未成年人；(2)因疾病、殘疾、災害等原因喪失勞動能力而無收入或少收入的生活貧困人口；(3)在農產品市場競爭中，生產經營不善而生活面臨困境的貧困人口，或由于鄉鎮企業破產倒閉，在鄉鎮企業工作一時生活陷入困境的農民工；(4)其它因勞力缺乏、人口較多，人均收入低于當地最低生活保障標準的困難人口。而對那些由手游手好閑、超計戈，J生育或因奢侈浪費造成生活困難的則不予以保障。為準確核定保障對象，在具體操作中應采取調查摸底與群眾評議相結合的辦法進行。
2.保障標準。確定農村最低生活保障標準主要考慮的因素有：(1)維持農民最基本的生活需要。通過認真調查研究，準確測算出貧困對象年人均消費水平和人均基本生活費支出。(2)農村經濟發展水平。主要考慮當地人均國民生產總值、農民人均純收入等。(3)地方財政和村集體的承受能力。(4)物價上漲指數。由于以上各因素是不斷變化的，保障標準應隨著這些因素的變化而進行調整(一般為1年調整1次)。根據我國的實際情況，較為可行的最低生活保障標準應為農民人均收入的28%左右(經濟發達地區，農民收入水平高，貧困程度低，以26%為宜；經濟欠發達地區，農民收入低，以3096為宜)。農村最低生活保障標準以縣(市)為單位劃線較好。為能盡快建立農村最低生活保障線制度，其保障線標準在起步階段可低一點，以后隨著農村經濟的發展，農民生活水平的提高及物價上漲幅度的變化而逐步調整、提高。
3.保障資金。建立多渠道籌集保障資金的機制：首先，資金的來源應以財政為主，由中央、省、市、縣、鄉五級共同承擔低保資金，中央、省、市高層政府要加大對貧困地區農村低保資金的投入力度；(2)由千國家財力有限，難以全部負擔廣大農村低保人口，在保障資金來源上應實施地方財政和村集體共同負擔，并由各地根據實際情況確定各級財政和村集體的負擔比例；(3)可以借助社會力量，組織社會募捐、義演等慈善活動，依靠民間力量籌措低保資金。
4.保障方式。最低生活保障方式可以靈活多樣，其主要方式有3種：一是發放救濟金；二是發給部分救濟金和部分實物(如糧款結合的方式，即首先滿足人均口糧的救助，以糧抵款，差額部分發給現金)；三是制定優惠政策，如免除“三提五統”、義務工、子女的學雜費、部分醫療費等。
5.保障管理。最低生活保障資金的管理可采取的方式有兩種：一是將保障資金集中到縣一級統一管理，實行專戶專賬，按時下撥到鄉鎮統一發放；二是各級政府財政負擔的資金集中到縣一級統一管理，村集體負擔的資金，可由村集體直接與保障對象簽訂合同或協議，按時發放。相比而言，第二種方式更可行一些。
6.運作程序。保障對象向村委會提出申請，填寫申請表；村委會認真核實申請人的家庭全年收人情況，提交村民大會或村民代表會議討論通過，并張榜公布，報鄉鎮政府審核；鄉鎮政府審定保障對象資格和補助金額，簽署意見后報縣(市)民政部門審批；縣(市)民政部門對材料進行復核，符合保障條件的對象發給最低生活保障金領取證件，并下撥保障金，以村為單位發放保障金，并通過鄉鎮政府或村委會張榜公布；鄉鎮政府每半年或一年對保障對象的家庭收人情況進行一次審核，實行動態管理，對不符合救助條件的停發保障金。
(三)配套措施
1.建章立制，使農村低保制度有法可依。為加強最低生活保障制度建設，必須制定《最低生活保障法》。但是，從目前實際情況來看，還不具備這樣的條件.可以考慮制定《農村居民最低生活保障條例》，明確建立農村低保制度的基本原則，規范國家的責任和義務，規定農村低保工作的組織機構與人員編制、保障對象、保障標準、申請與審核程序、資金籌措與管理等相關內容，保證農村低保工作有序開展，依法進行。
2.建立新型低保救助體系。加強財政、民政、教育、勞動保障、衛生、司法行政、農業、科技等部門的溝通與協作，探索一個包括教育救助、醫療救助、災害救助、科技扶貧救助、法律援助和殯儀救助在內的新型低保救助體系，實現由單項救助向綜合救助的轉變。。
3.建立網絡信息化服務。農村低保工作涉及的地域面積大，低保對象居住分散，存在貧困群眾的低保申請不便、審批遲緩、發放不及時等問題，網絡信息化管理是提高低保服務效率的必要手段。因此，各級政府在確保低保經費的同時，還應當劃撥足以保障城鄉低保信息化的網絡設施和人員配備經費，在全國建立起中央、省、縣、市、鄉、村五級低保信息網絡，保證農村低保基本做到網上申請、網上審批、網上公示以及網內資源共享，大力加快信息化進程，努力提高低保服務效率。
作者單位：武漢大學社會保障研究中心湖北.武漢 430072
作者：薛惠元 王翠琴
來源：《農業經濟》2006年第03期
?京公網安備110102000421號