隨著我國農(nóng)村扶貧戰(zhàn)略的推行，農(nóng)村貧困人口不斷減少，現(xiàn)有的農(nóng)村貧困人口已經(jīng)嚴重邊緣化，傳統(tǒng)的區(qū)域性開發(fā)式扶貧受到了挑戰(zhàn)，迫切需要一種比區(qū)域性扶貧戰(zhàn)略更加精確的瞄準機制來幫助他們脫貧，而農(nóng)村最低生活保障制度(以下簡稱農(nóng)村低保制度)便是最適宜的制度選擇。農(nóng)村低保制度是對年收入低于最低生活保障標準的貧困人口，按最低生活標準實行差額補助的制度，它是農(nóng)村社會保障體系建設的一個重要組成部分。建立農(nóng)村低保制度對于緩解農(nóng)村居民貧困，實現(xiàn)廣大農(nóng)民群眾的“生有所靠”，具有不可替代的作用。
一、中國農(nóng)村貧困的現(xiàn)狀及面臨的問題
我國農(nóng)村扶貧戰(zhàn)略經(jīng)歷了三個階段：第一是20世紀80年代初解決普遍貧困的階段，把貧困人口從1978年的25億減少到1985年的1.25億；第二是區(qū)域性的開發(fā)式扶貧階段，其目標是通過政府努力，直接投資于具體的開發(fā)性項目，從而帶動區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，并通過地區(qū)經(jīng)濟增長，增強貧困人口的“造血”能力，實現(xiàn)減貧的目標；第三是通過“八七”攻堅計劃在2002年末將貧困人口減少到了2820萬。與此同時，貧困人口集中地區(qū)的基礎設施、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件也得到了明顯的改善。當然，在看到中國農(nóng)村扶貧開發(fā)取得重大進展的同時，也應清醒地認識到2000年以來中國農(nóng)村扶貧的形勢和特點已發(fā)生顯著變化。那就是剩下的未獲溫飽的農(nóng)村貧困人口(即人均年純收人低于627元以下的人口)主要是缺乏正常的勞動能力或基本生存條件的人群。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，在上述的2820萬人中，有肋萬人為五保戶(占20%)，g79萬人為殘疾人口(占3596)，800萬人(占2896)居住在不適宜人類生存、條件惡劣的地區(qū)，最終需要搬遷移民。其他未獲溫飽人口中，有相當大部分也是患有長期慢性疾病或體弱多病、喪失或部分喪失正常勞動能力的人群。這意味著現(xiàn)有的農(nóng)村貧困人口已經(jīng)嚴重邊緣化，如果仍繼續(xù)沿用傳統(tǒng)的區(qū)域開發(fā)的方式進行扶貧，很難從根本上解決問題。首先，以普遍的增長為目標的扶貧方式已經(jīng)不適用這些邊緣的貧困人口。世界銀行的一項研究表明，雖然20世紀90年代的經(jīng)濟增長具有顯著的減貧效果，但也擴大了收入差距，只有收入最高的20%的人口，人均收入增長率超過平均增長率。其次，區(qū)域性開發(fā)式扶貧的效果也日益減弱。2001--2002年年均扶貧投入分別為“八五”和“九萬”時期的3倍和2倍，而每年減貧的效果不到這兩個時期的一半和1／3，每年大約300億元的扶貧資金主要投在592個國家扶貧開發(fā)工作重點縣，但這些縣所覆蓋的貧困人口不到62%。這表明，繼續(xù)沿用目前的扶貧方式，對于解決剩余農(nóng)村貧困人口的溫飽問題可能是事倍功半，換言之，要全面解決這些人的溫飽問題不得不另辟蹊徑。
二、建立農(nóng)村最低生活保障制度的必要性分析
1.建立農(nóng)村最低生活保障制度是維護農(nóng)民作為公民應當享有的生存權(quán)利的需要。由手傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分治政策框架和制度安排，造成“市民”和“農(nóng)民”分開。農(nóng)民由于“身份”的制約，沒有真正享受到國家應當為他們提供的公共產(chǎn)品。農(nóng)村低保制度作為滿足農(nóng)民最低生活需求的公共產(chǎn)品，不僅是維護農(nóng)民作為公民應當享有的生存權(quán)利的需要，也是政府應當承擔的義務。我國憲法規(guī)定，中華人民共和國公民在年老、疾病和喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，包括為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。十六大報告也提出要“探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險和最低生活保障制度”。
2.建立農(nóng)村最低生活保障制度是實現(xiàn)社會穩(wěn)定，構(gòu)建和諧社會的需要。目前，除全國溫飽問題沒有解決的人口外，每年還有許多災民、特困戶和孤老殘幼需要扶持與救濟。如果這些農(nóng)村貧困人口的基本生活問題不盡快解決，勢必會影響農(nóng)村乃至全國的穩(wěn)定。只有盡快建立農(nóng)村低保制度，才能保障社會的穩(wěn)定。城鄉(xiāng)居民收入懸殊，部分貧困農(nóng)村人口心理不平衡，有成為農(nóng)村社會不穩(wěn)定因素的可能。因而，應從有利于緩解城鄉(xiāng)矛盾，有利干促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于提高農(nóng)民生活質(zhì)量的大局著眼，來加快實行農(nóng)村低保制度這項重要工作。
3.建立農(nóng)村最低生活保障制度是健全農(nóng)村社會保障體系，改革和完善傳統(tǒng)農(nóng)村社會救濟制度的需要。現(xiàn)階段，建立農(nóng)村社會保障體系，最迫切的是要解決農(nóng)民“生有所靠，老有所養(yǎng)，病有所醫(yī)”的問題，低保制度就是解決農(nóng)民“生有所靠”的問題，它是農(nóng)村社會保障體系中最低層次的保障。傳統(tǒng)的社會救濟制度，是對農(nóng)村“三無”人員和因天災人禍造成生活困難的農(nóng)民家庭，以及其他需要救濟的對象進行的定期定量救濟和臨時救濟，存在著范圍過窄、標準過低、工作隨意性大等問題，不能從根本上解決貧困農(nóng)民的生活困難。建立農(nóng)村低保制度是對傳統(tǒng)農(nóng)村社會救濟制度的重大改革和完善，它能極大地提高農(nóng)村社會救濟工作的法制化和規(guī)范化水平，真正構(gòu)筑起農(nóng)村社會成員生活保障的最后防線。
4.建立農(nóng)村最低生活保障制度是市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求，也是促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需要。首先，市場經(jīng)濟就是風險經(jīng)濟，以小規(guī)模、分散化為特征的家庭承包制使得弱小的農(nóng)民個體無法依靠自身的力量化解市場風險。特另U是加入WTO后，我國農(nóng)業(yè)面臨著巨大的挑戰(zhàn)，農(nóng)民將承受更大的市場風險。這就需要國家向他們提供相應的生活保障，幫助他們化解市場風險。其次，我國正在由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，為適應土地分散經(jīng)營向集中經(jīng)營轉(zhuǎn)變、農(nóng)村剩余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設等需要，要求社會給農(nóng)民生活以“兜底”的措施，解除農(nóng)民的后顧之憂，以實現(xiàn)農(nóng)村資源合理流動，促進農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展。
三、建立農(nóng)村最低生活保障制度的可行性分析
通過以上分析發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村低保是我國應對農(nóng)村貧困最適宜的制度選擇，我國很有必要建立起農(nóng)村低保制度，那么建立這項制度是否可行呢?我們認為，建立農(nóng)村低保制度無論從經(jīng)濟基礎、工作基礎和心理基礎來看都是可行的。
1.我國已具有建立農(nóng)村最低生活保障制度財力支撐。一項制度的變遷是要消耗成本的，就最低生活保障制度消耗的成本構(gòu)成來看，主要有權(quán)利重新界定、權(quán)利享受的監(jiān)督成本以及設計和執(zhí)行制度的成本。政府是否具備承擔這些成本的財力是農(nóng)村低保制度能否建立起來的決定因素。國家統(tǒng)計局資料顯示，2002年底人均純收入低于627元的農(nóng)村貧困人口為2820萬人，他們的年人均純收人為531元，如果把農(nóng)村最低生活保障線確定為627元，以2002年的口徑計算，這僅需要27.07億元，相當于當年國家財政支出的01296，4。可見，國家財政完全有能力承受這部分支出。此外，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟也不斷壯大，在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)中，農(nóng)業(yè)比重進一步下降，農(nóng)村工業(yè)、建筑業(yè)、運輸業(yè)和商業(yè)比重持續(xù)上升，使集體經(jīng)濟實力大大增強，公共積累大幅增加，有能力對健立這項制度于以較大的投入。
2.我國已具有一定的農(nóng)村最低生活保障制度的實踐經(jīng)驗。自1996年民政部確定在山東煙臺、河北平泉、四川彭州和甘肅永昌進行農(nóng)村低保制度的試點以來，我國農(nóng)村低保制度已探索了九個年頭。農(nóng)村低保制度在沿海和一些省會城市紛紛建立了起來。截至2001年底，有2037個縣市區(qū)建立了農(nóng)村最低生活保障制度，占應建縣市區(qū)的81%，已保對象305萬人。各地的探索實踐，積累了豐富經(jīng)驗和有效辦法，為建立這項制度打下了堅實的工作基礎。如浙江省在2001年8月頒布、同年10月開始實施的《浙江省最低生活保障制度辦法》，在全國第一次以法規(guī)的形式將農(nóng)民納入最低生活保障范疇，經(jīng)過4年的實踐，形成了一個具有城鄉(xiāng)低保一體化、資金來源由政府承擔、救助方式多樣化、管理程序規(guī)范化等特征的“浙江模式”，為建立全國統(tǒng)一的農(nóng)村低保制度提供了可資借鑒的經(jīng)驗。
3.我國已具有建立農(nóng)村最低生活保障制度的堅實心理基礎。世界任何地方的貧困都會對全球或局部的繁榮造成損失，消除貧困、走向富裕是人類社會發(fā)展的基本潮流。黨的十六大對全面建設小康社會進行了系統(tǒng)部署，把建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會保障體系作為社會穩(wěn)定和國家長治久安的重要保障，并提出要“探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險和最低生活保障制度”，從而使農(nóng)村低保工作具有很強的政治性，為開展農(nóng)村低保工作提供了有利指導。近幾年，各地農(nóng)村低保工作的啟動和發(fā)展，使相當一部分農(nóng)村貧困人口受惠，深得老百姓的人心。
四、建立農(nóng)村最低生活保障制度的構(gòu)想
(一)基本原則
1.在保障對象上，堅持“應保盡保”的原則。農(nóng)村低保制度以全體農(nóng)村絕對貧困居民為保障對象，確定保障對象的唯一根據(jù)是其全年人均收入水平低于當?shù)剞r(nóng)村規(guī)定的最低生活標準。根據(jù)社會保障理論，國際上通常將一定區(qū)域內(nèi)人口的5%確定為最低生活保障的對象。在建立農(nóng)村低保制度時，要面向全部貧困對象，做到“一個不漏，應保盡保”。
2.在保障標準上，堅持標準適度、量力而行、動態(tài)調(diào)整的原則。確定最低生活保障標準，既要保證保障對象的最低生活需要，又要克服完全依靠低保的依賴思想；既要考慮地區(qū)間標準大體一致，又要考慮地區(qū)間的發(fā)展差距帶來的標準上的差距。由于社會保障給付具有剛性，最低生活保障標準在確定時宜低不宜高，從低標準起步，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，逐步提高保障標準。
3.在保障資金上，堅持資金來源多元化的原則。籌集資金是開展農(nóng)村最低生活保障制度建設的核心問題。政府有責任保障農(nóng)民群眾的基本生活，資金的來源應以政府財政為主。但目前我國經(jīng)濟還不發(fā)達，財政能力有限，農(nóng)民人口基數(shù)大，國家無力全部包攬，保障資金的籌集應由國家、集體和社會共同承擔，共盡責任。
4.在保障方式上，堅持貨幣、實物、服務保障相結(jié)合的原則。農(nóng)村貧困人口的貧困除表現(xiàn)為收入低下外，在生活的各個方面都存在著很大困難。多種形式的保障方式，既可以發(fā)揮綜合效應，從多方面解決保障對象的實際困難，又可以減輕保障資金不足的壓力。
5.在保障管理上，堅持依靠基層政權(quán)和群眾自治組織的原則。農(nóng)村最低生活保障制度本質(zhì)上是面對千家萬戶的社會工作，必須依靠基層政權(quán)和基層自治組織。因此，建立農(nóng)村低保制度要與農(nóng)村基層政權(quán)和群眾自治組織建設緊密結(jié)合，尤其是同村務公開、民主管理相結(jié)合。
(二)制度設計
1.保障對象。農(nóng)村低保的保障對象包括：(1)無勞動能力、無生活來源、無法定撫養(yǎng)義務人的老年人或未成年人；(2)因疾病、殘疾、災害等原因喪失勞動能力而無收入或少收入的生活貧困人口；(3)在農(nóng)產(chǎn)品市場競爭中，生產(chǎn)經(jīng)營不善而生活面臨困境的貧困人口，或由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)倒閉，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作一時生活陷入困境的農(nóng)民工；(4)其它因勞力缺乏、人口較多，人均收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实睦щy人口。而對那些由手游手好閑、超計戈，J生育或因奢侈浪費造成生活困難的則不予以保障。為準確核定保障對象，在具體操作中應采取調(diào)查摸底與群眾評議相結(jié)合的辦法進行。
2.保障標準。確定農(nóng)村最低生活保障標準主要考慮的因素有：(1)維持農(nóng)民最基本的生活需要。通過認真調(diào)查研究，準確測算出貧困對象年人均消費水平和人均基本生活費支出。(2)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平。主要考慮當?shù)厝司鶉裆a(chǎn)總值、農(nóng)民人均純收入等。(3)地方財政和村集體的承受能力。(4)物價上漲指數(shù)。由于以上各因素是不斷變化的，保障標準應隨著這些因素的變化而進行調(diào)整(一般為1年調(diào)整1次)。根據(jù)我國的實際情況，較為可行的最低生活保障標準應為農(nóng)民人均收入的28%左右(經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，農(nóng)民收入水平高，貧困程度低，以26%為宜；經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，農(nóng)民收入低，以3096為宜)。農(nóng)村最低生活保障標準以縣(市)為單位劃線較好。為能盡快建立農(nóng)村最低生活保障線制度，其保障線標準在起步階段可低一點，以后隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民生活水平的提高及物價上漲幅度的變化而逐步調(diào)整、提高。
3.保障資金。建立多渠道籌集保障資金的機制：首先，資金的來源應以財政為主，由中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級共同承擔低保資金，中央、省、市高層政府要加大對貧困地區(qū)農(nóng)村低保資金的投入力度；(2)由千國家財力有限，難以全部負擔廣大農(nóng)村低保人口，在保障資金來源上應實施地方財政和村集體共同負擔，并由各地根據(jù)實際情況確定各級財政和村集體的負擔比例；(3)可以借助社會力量，組織社會募捐、義演等慈善活動，依靠民間力量籌措低保資金。
4.保障方式。最低生活保障方式可以靈活多樣，其主要方式有3種：一是發(fā)放救濟金；二是發(fā)給部分救濟金和部分實物(如糧款結(jié)合的方式，即首先滿足人均口糧的救助，以糧抵款，差額部分發(fā)給現(xiàn)金)；三是制定優(yōu)惠政策，如免除“三提五統(tǒng)”、義務工、子女的學雜費、部分醫(yī)療費等。
5.保障管理。最低生活保障資金的管理可采取的方式有兩種：一是將保障資金集中到縣一級統(tǒng)一管理，實行專戶專賬，按時下?lián)艿洁l(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一發(fā)放；二是各級政府財政負擔的資金集中到縣一級統(tǒng)一管理，村集體負擔的資金，可由村集體直接與保障對象簽訂合同或協(xié)議，按時發(fā)放。相比而言，第二種方式更可行一些。
6.運作程序。保障對象向村委會提出申請，填寫申請表；村委會認真核實申請人的家庭全年收人情況，提交村民大會或村民代表會議討論通過，并張榜公布，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審定保障對象資格和補助金額，簽署意見后報縣(市)民政部門審批；縣(市)民政部門對材料進行復核，符合保障條件的對象發(fā)給最低生活保障金領(lǐng)取證件，并下?lián)鼙Ｕ辖穑源鍨閱挝话l(fā)放保障金，并通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會張榜公布；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府每半年或一年對保障對象的家庭收人情況進行一次審核，實行動態(tài)管理，對不符合救助條件的停發(fā)保障金。
(三)配套措施
1.建章立制，使農(nóng)村低保制度有法可依。為加強最低生活保障制度建設，必須制定《最低生活保障法》。但是，從目前實際情況來看，還不具備這樣的條件.可以考慮制定《農(nóng)村居民最低生活保障條例》，明確建立農(nóng)村低保制度的基本原則，規(guī)范國家的責任和義務，規(guī)定農(nóng)村低保工作的組織機構(gòu)與人員編制、保障對象、保障標準、申請與審核程序、資金籌措與管理等相關(guān)內(nèi)容，保證農(nóng)村低保工作有序開展，依法進行。
2.建立新型低保救助體系。加強財政、民政、教育、勞動保障、衛(wèi)生、司法行政、農(nóng)業(yè)、科技等部門的溝通與協(xié)作，探索一個包括教育救助、醫(yī)療救助、災害救助、科技扶貧救助、法律援助和殯儀救助在內(nèi)的新型低保救助體系，實現(xiàn)由單項救助向綜合救助的轉(zhuǎn)變。。
3.建立網(wǎng)絡信息化服務。農(nóng)村低保工作涉及的地域面積大，低保對象居住分散，存在貧困群眾的低保申請不便、審批遲緩、發(fā)放不及時等問題，網(wǎng)絡信息化管理是提高低保服務效率的必要手段。因此，各級政府在確保低保經(jīng)費的同時，還應當劃撥足以保障城鄉(xiāng)低保信息化的網(wǎng)絡設施和人員配備經(jīng)費，在全國建立起中央、省、縣、市、鄉(xiāng)、村五級低保信息網(wǎng)絡，保證農(nóng)村低保基本做到網(wǎng)上申請、網(wǎng)上審批、網(wǎng)上公示以及網(wǎng)內(nèi)資源共享，大力加快信息化進程，努力提高低保服務效率。
作者單位：武漢大學社會保障研究中心湖北.武漢 430072
作者：薛惠元 王翠琴
來源：《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟》2006年第03期
?京公網(wǎng)安備110102000421號
