2006年06月29日 中國新聞周刊
考慮到中國的現(xiàn)實，《突發(fā)事件應對法》在授予政府應急權力的時候，應對其被濫用的可能性予以全面考慮，并采取防范措施
十屆全國人大常委會第二十二次會議日前已經開始審議《突發(fā)事件應對法》草案。該法賦予了政府在應對突發(fā)事件時采取某些應急性強制措施的權力，同時也規(guī)定了政府在行使這些權力時必須遵守法律，并盡可能地保障公民的自由、財產與權利。這種立法意圖是大體平衡的，不過，其中若干條文仍值得推敲。
立法機構起初是準備制定緊急狀態(tài)法，不過，考慮到絕大多數(shù)突發(fā)公共事件都可以控制在普通行政應急管理的范圍之內，一般不至于危害憲法制度，所以，調整了立法規(guī)劃，改為制訂《突發(fā)事件應對法》。這一調整本身就表明了，該法所調整的突發(fā)事件是局部的、不至于到極端狀態(tài)。那么，相應地，政府可以采取的措施的強制范圍和程度，也應當是局部性的、不至于到極端狀態(tài)。
這一點已經被清楚地表述在草案中。草案規(guī)定了政府應對突發(fā)事件的兩大原則：即政府采取的應對措施，應當與突發(fā)事件可能造成的社會危害的性質、程度和范圍相適應，這就是憲政理論中的“比例原則”；有多種措施可供選擇的，政府應當選擇有利于最大限度地保護公民、法人或者其他組織權益的措施，這是“政府強制最小化原則”，也是法治國家規(guī)范和約束政府強制性權力基本原則，不管正常狀態(tài)還是發(fā)生局部性突發(fā)事件或全面緊急狀態(tài)時，政府均應遵守。
大多數(shù)政府官員對這兩項原則還是比較陌生的。在中國，各級政府在應對突發(fā)事件的時候，擁有相當大的自由裁量權，出臺強制措施的程序不夠透明，強制的范圍與程度也缺乏嚴格的限制。從表面上看起來，如此應對突發(fā)事件似乎頗有效率，很多官員、學者也以這種突發(fā)事件應對體系而自豪。
但是，如此應對突發(fā)事件的效率收益，未必能夠抵償政府隨意使用強制性權力損害法律秩序而產生的負面效應。歷史事實已經證明，法治秩序本身對于政府、對于社會具有最高的價值。哪怕是政府的權力，也需要靠這種法治秩序保證其權威性，從而保持長遠的穩(wěn)定性。因此，一個明智的政府，不會為了其他次要的價值，比如因為爆發(fā)了局部的禽流感，而采取超出限度的強制性措施，從而犧牲了法治這個最大、對社會也最重要的價值。
因此，即使在發(fā)生突發(fā)性事件后、在緊急狀態(tài)下，政府的權力也仍然必須接受法治的約束。尤其是考慮到一些地方政府習慣于在應對突發(fā)事件時隨意地實施強制措施這一中國現(xiàn)實，《突發(fā)事件應對法》不應當只是簡單地擴大政府應對突發(fā)事件的權力，同時，它也應當對政府應對突發(fā)事件的權力給予某種規(guī)范和限制。現(xiàn)實中，各級政府應對突發(fā)事件的權力不是不足，相反其反應經常是過度的。建設法治政府，這樣的權力同樣需要予以限制。
目前的草案在“法律責任”一章中，為地方政府設置了七條“高壓線”，比如，地方政府官員未按規(guī)定報送、通報、公布有關突發(fā)事件信息的，違法征收、征用公民、法人或者其他組織的財產的、或不給予補償?shù)模瑢⒃獾叫姓幏帧?/P>
這些限制性措施是必要的，但還不足以防范某些政府官員在應對突發(fā)事件中濫用權力。可能需要考慮更具有可操作性的限制性措施。比如，對于地方政府采取的應對突發(fā)性事件的措施本身，公民是否可在事后通過某種途徑，提請相關機構對之進行審查，審查其是否合理、必要，是否符合比例原則和強制最小化原則。而那些被征用財產的人，是否可以對征用的合理性、必要性提出訴訟。個別執(zhí)法人員濫用強制性權力，是否應當承擔刑事責任？在法治國家，任何人在任何時刻的任何行為都不能免于法律的追究。
草案中現(xiàn)有的一個規(guī)定也已經引起了人們的議論，草案規(guī)定，突發(fā)事件的相關信息由該地人民政府統(tǒng)一發(fā)布，新聞媒體的相關報道也歸其統(tǒng)一管理；新聞媒體違反規(guī)定擅自發(fā)布有關突發(fā)事件處置工作的情況和事態(tài)發(fā)展的信息或者報道虛假情況，將被處以5萬元以上10萬元以下罰款。這一規(guī)定在現(xiàn)實中很容易被地方政府用來封鎖相關信息。事實上，當年的非典、最近的河流污染等突發(fā)性事件，地方政府都本能地封鎖信息，從而導致公共秩序受到損害。反而是新聞媒體的及時報道，讓外界、包括中央政府了解到災情。因此，《突發(fā)事件應對法》應當保障新聞媒體的采訪與報道權利，以維護民眾的知情權，至于虛假新聞，自有其他法規(guī)調整，不需要在此專門規(guī)定。
總之，考慮到中國的現(xiàn)實，《突發(fā)事件應對法》在授予政府應急權力的時候，應對其被濫用的可能性予以全面考慮，并采取防范措施。在應對突發(fā)事件的時候，行政效率不是惟一重要的價值，只有法治下的行政效率才是最可取的。
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