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農(nóng)民一旦失去土地，如同城鎮(zhèn)職工下崗，試圖再找飯碗更難。7月23日，勞動和社會保障部負責(zé)人公開披露，國內(nèi)失地農(nóng)民累計已超過4000萬人，大致占到農(nóng)民總量的5%左右。問題之嚴峻更在于這一總量還將持續(xù)擴大。該負責(zé)人進一步披露，未來5年間，失地農(nóng)民每年仍將以300萬的規(guī)模持續(xù)遞增。然而，這只是基于“十一五”規(guī)劃的計劃征地規(guī)模所作出的預(yù)測，約束條件是，各級政府嚴格執(zhí)行征地計劃……若考慮到違法占地之屢禁不絕，5年再增1500萬失地農(nóng)民，恐怕只是一個相當保守的數(shù)字。
國內(nèi)目前尚處于工業(yè)化中期和城市化初期，可控、適量地占用農(nóng)地是不可避免的。近10年來的嚴峻問題繼而演變?yōu)橥怀錾鐣艿脑蛑饕袃蓚€：其一，占用農(nóng)地普遍失控；其二，失地農(nóng)民的基本生計得不到最低保障(談有效保障還是奢望)，導(dǎo)致群體事件愈演愈烈。
近現(xiàn)代世界史證明，工業(yè)化和城市化是國家現(xiàn)代化的兩個輪子。倘若有民主政體和規(guī)范的市場體制作保障，農(nóng)民本該是工業(yè)化和城市化的雙重受益者。不但是普遍的受益，而且還是不同社會群體中最大的受益群體。而國內(nèi)的情形是，農(nóng)民就其總體而言成了“兩化”進程的雙重受損群體。這樣的利益受損，在不同的歷史階段表現(xiàn)形態(tài)不同，先期是工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”和城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)。這些年則越來越呈現(xiàn)為“失地”和繼續(xù)存在的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)。
“三農(nóng)”問題在改革開放前就已存在。我們曾經(jīng)在先前的“東方評論”中指出，“三農(nóng)”問題經(jīng)多年演變積累，因“失地”的大量出現(xiàn)，似乎當以“四農(nóng)”問題加以涵蓋，至少，失地農(nóng)民已成為“三農(nóng)”問題的一個新的附加問題。
“三無農(nóng)民”是對“無地、無業(yè)、無保障”農(nóng)民的俗稱。對失地農(nóng)民基本生計的關(guān)注，包括最低的人文關(guān)懷，中央政府急，地方上犯困，見諸媒體的輿情表達頻率頗高卻有點兒言不由衷。無論是“三農(nóng)”問題抑或叫“四農(nóng)”問題，從制度設(shè)置環(huán)節(jié)作深究，均與建國后農(nóng)地制度的“缺陷”相纏繞。國內(nèi)農(nóng)民對農(nóng)地的使用權(quán)，在頒行專門的土地承包法后得到了確立。這是一個進步，亦是這些年違法占地久治不愈的重要成因所在。從產(chǎn)權(quán)理論著手分析，使用權(quán)原本是所有權(quán)的一個分支，廣義或者說更具基礎(chǔ)地位的所有權(quán)得到了保障，使用權(quán)才能相應(yīng)落實于其中。
對農(nóng)地沒有所有權(quán)，農(nóng)民就不可能成為征地交易的市場主體，國內(nèi)也就缺乏建立于供求關(guān)系之上的農(nóng)地征用交易的市場基礎(chǔ)。如此一來，農(nóng)民失地后生存成本就不可能主要由征地款予以消化，從而使農(nóng)民失地的成本集中表現(xiàn)為外部性。當成本積累超越臨界點時，國家和全社會就得為維持穩(wěn)定買單。
隨著社會穩(wěn)定壓力的加劇，從上到下都看到了改革現(xiàn)有農(nóng)地制度的迫切性，難題或者說顧忌在于，此項改革牽一發(fā)而動全身，除了要有傷筋動骨之勇氣，還受改革時機的直接制約。如是，人們看到，尤其是提出構(gòu)建和諧社會以來，在征地環(huán)節(jié)盡量顧及失地農(nóng)民實際利益少受損失的政策舉措日益增多。這類舉措雖說只著力于治標層面，但仍然不失積極意義和階段性價值，若執(zhí)行過程不出現(xiàn)“短斤缺兩”，多少能適當緩解一下矛盾。
對“三無農(nóng)民”的低保，越往后拖社會成本會越高。我們看到，就重視程度、進取態(tài)度到具體政策舉措，上海從2004年起率先在國內(nèi)推開的“鎮(zhèn)保”(失地農(nóng)民基本養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保障)是一種可行的模式；浙江推行農(nóng)民低保全覆蓋，力度似乎也不小。再就是江蘇急起直追，廣東緊隨其后。除此之外，我們尚未看到以省(市)為單元的集體性大動作。縱然，中西部與東部有財力差距，但失地農(nóng)民卻無地域之分，越是欠發(fā)達地區(qū)，“失地”所帶來的社會矛盾越尖銳，實施低保更緊迫。這其中，保與不保是個態(tài)度———責(zé)任擔當?shù)膯栴}，保的水平和程度則允許分出不同檔次來。
（來源：東方早報首席評論員 魯寧 ）
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