突破草根組織資源困境
2012年06月21日
草根組織的價值
“政府失靈理論”和“市場失靈理論”認為，草根組織分別能夠彌補政府和市場在某些方面的不足，解決部分公共產品不足的問題，因此得以產生和發展。許多研究也表明，與政府部門和企業相比，草根組織具有很多的相對優勢，比如，它們具有更大的靈活性，它們最具創新性，它們更貼近基層，它們集中關注社會弱勢人群，它們的經濟效率更高等等。“草根組織就像水，能夠流到政府夠不著的地方，彌補政府不足”，曾經參與5.12救災的農家女的工作人員劉大慶如此形容草根組織的作用。其實，除了救災，在解決其他社會問題方面，無論是教育、環保、衛生、扶貧還是社區發展等領域，草根組織都能夠發揮其獨有的作用。正因為如此，2010年4月，溫家寶總理在《求是》上撰文指出，政府所應該滿足的是社會的基本需要，其他非基本需求應該交給市場和社會解決。
草根組織資源困境加劇
然而，資源問題一直是影響草根組織發展的主要因素。長期以來，中國的草根組織嚴重依賴“洋奶”。2007年，成立了18年的北京紅楓婦女心理咨詢中心從南都基金會中標獲得8萬元項目資助款，這是紅楓得到的第一筆境內資助。2010年，北京慧靈得到殘聯資助的8萬元，是至今已成立12年的北京慧靈得到的唯一來自政府的資助。
近年來，境外捐贈急劇減少，而本土“母乳”又沒有跟上，草根組織生存日益艱難。西部陽光教育基金會在“2011年教育公益組織年會（廣州）”調查發現，與會的150家教育公益組織中，曾經有63家接受過國際資金資助，2011年已經結束資助或2012年將要結束資助的約有近30家。2012年初，秦巴山區七家鄉村公益發展組織向基金會中心網發出了《秦巴山區七家鄉村公益發展組織生存狀況的情況報告與聯合呼吁》。《報告》中說：“我們七家機構的建立與前期的發展，均與國際機構的支持和推動是分不開的，近年來國際公益支持機構快速退出中國社會，本土支持民間公民社會發展的基金會極其有限，特別是對鄉村民間公益組織的支持就更是寥寥無幾，而集中了大量公益資源的國內大型的公募基金會，他們的資源基本上只在體制內運行，又完全與我們民間公益組織無緣。”《報告》呼吁中國的基金會多支持草根組織的發展。
“洋奶”減少與“母乳”不足，草根組織發展受阻
草根組織資源缺乏的原因很多。首先是“洋奶”在減少。隨著中國經濟的發展，境外資助機構認為中國富裕了，不再缺錢，從而減少了對于中國的資助資金。美歐金融危機對于國際機構的籌款也有一定的影響，相應影響了國際機構對中國草根組織的資助。中國政府對于草根組織接受境外資金也加強了管理，草根組織獲得境外資金難度加大。比如，《國家外匯管理局關于境內機構捐贈外匯管理有關問題的通知》（匯發2009-63號）規定捐贈方和受贈方要現場公證捐贈協議，這是不現實的；《通知》要求草根組織從銀行提款時要出示“境外非營利性機構在境外依法登記成立的證明文件”也是不可行的，很多境外非營利機構注冊為企業，難以證明為非營利組織，何況很多捐款直接來自于境外企業。此外，政府其他諸多限制使在華國際NGO生存環境艱難，有的機構干脆就退出了中國，留下的在資助草根組織時也是困難重重。如《云南省民政廳關于對在滇境外非政府組織開展備案事項的公告》（2010年2月9日）規定國際機構在華活動需“經業務指導單位審查同意”、“與我省有關組織（公益性事業單位、社會團體、基金會、民辦非企業單位）合作”，基本斷絕了工商注冊的草根組織得到資助的可能。
其次是“母乳”供應不足。中國的公益捐款原本就有限，而就這有限的公益資源，絕大部分還被政府拿走（2011年3月28日，陜西神木省委省政府舉行慈善晚宴，一晚即籌款38億元），或者通過公募基金會、慈善總會、紅十字會等公募機構回流到了政府。鄧國勝研究發現，2008年汶川地震760億社會捐款8成流入了政府。據中民慈善捐助信息中心《2011中國慈善捐助報告》統計表明，2010年，中國各類捐款共871億元，其中各級民政部門、黨政機關、人民團體、慈善會系統、紅會系統共接受了近60%;基金會接受了約35%,其中公募基金會的捐款大部分以項目方式進入政府；還有些捐款由學校、文化、體育、藝術類單位接受；最終草根組織得到的捐款微乎其微。2004年以來，非公募基金會快速發展，已達1400多家，捐贈資金暴漲，但是絕大部分非公募基金會并沒有定位為資助型基金會，而是自己運作項目，讓滿懷期待的草根組織感到相當地失望。民政部以及北京、上海、深圳等地開展的政府購買服務，基本上把工商注冊的草根組織排除在外，令草根組織也得不到政府資金的支持。
“洋奶”已斷或將斷，本土“母乳”又供給不足，草根NGO如果不關門，就只能以極低的薪酬維持，無法進一步發展。不少懷抱理想進入NGO行業的年輕人，面對理想和面包二者不可得兼的尷尬，為生活所迫只好選擇離去。云南、四川、甘肅都傳來消息，一些堅持發展了10來年的農村服務組織和環保組織開始關門。
突破資源困境，構建健康的公益產業鏈
從公益產業鏈的視角來看公益事業的發展，理想的公益產業鏈應該是這樣的：基金會、政府、企業等資金所有者處在產業鏈的上游，為資金的提供者；中間是支持性機構，為基金會和草根組織的支持者；草根組織處于公益產業鏈的下游，是公益服務的提供者，直接提供公益服務，解決社會問題，滿足社會需要。草根組織就像是一個資源轉化器：基金會、企業、政府、社會的公益資金通過草根組織的專業的服務，傳遞給服務對象，最終實現了公益資金的價值。
目前，中國的公益產業鏈顯然很不理想。南都基金會理事長徐永光最早對中國NGO的資源配置進行了系統的研究和闡述，他指出，中國企業和公眾的捐款，絕大部分要不直接捐給了政府，要不就通過公募機構流向了政府，幾乎成了彌補政府公共投入不足的“二道稅”。他提出了公益資源配置的愿景：政府退出對民間公益資源的壟斷和控制，公眾、企業、公募和非公募基金會的捐款，應該大部分流入草根組織，支持他們的社會服務；政府也應該通過購買服務的方式為草根組織提供資源；草根組織也要具備一定的創收的能力（包括服務收費或者采取社會企業的方式）。如此，則公益資源配置優化，健康的公益產業鏈將形成。
然而，要優化資源配置，突破草根組織資源困境，實現徐永光先生“構建健康公益產業鏈”的愿景，還有很長的路要走，涉及到政策環境、基金會轉型、草根組織能力提升等方方面面的問題。
首先，需要有相關政策的改變，包括：
第一，取消雙層管理規定，開放注冊，解決草根組織合法性的問題。草根組織的發展首先需要法律地位，應通過簡單明了、簡捷方便的法定程序，確定草根組織的法律地位，保障它們應有的權利。應該盡快修訂有關法律法規，特別是《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《社會團體登記管理條例》，取消雙層管理規定，重申《憲法》規定的公民結社權利，明確登記注冊是公民實現結社權的法律形式，簡化登記管理程序，解決草根組織登記難的問題。通過登記注冊賦予社會組織合法地位，而從法律和政策上對其行為進行規范和制約。
第二，給予草根組織平等的公募權。目前只有公募基金會和部分社團具有公募資格，而草根組織不能公募。廣東、江蘇等若干地方慈善條例允許草根組織申請開展特定的公募活動，但這個公募權是縮水的，并不是平等的公募權。應該給予草根組織平等的公募權力，讓公眾可以自主選擇給誰捐款，而不是只能捐給有限的幾家公募基金會。這不僅有利于草根組織募款，而且有利于社會組織的優勝劣汰。
第三，進一步落實和完善草根組織稅收優惠政策。實行普惠制，給草根組織以同等的稅收優惠政策，包括捐贈稅前扣除資格，讓公眾、企業向草根組織的捐款也可以稅前扣除；收入免稅資格（免交企業所得稅）；免繳營業稅等。通過平等的稅收優惠政策，來促進草根組織的發展。
第四，建立政府購買服務制度。建立全國性的政府購買草根組織服務的制度，中央政府和地方政府都將購買草根組織服務資金列入政府財政預算。政府購買服務時，應該一視同仁地對待官方背景社會組織、民間社會組織和工商注冊的非營利的草根組織，通過競爭機制，提高資金的使用效率。
第五，取消政府對于草根組織接受境外捐款的不合理的限制。
其次，大部分有條件的基金會逐漸轉型為資助型基金會，成為支持草根組織的公共籌款機構。徐永光認為，經過多年的發展，公募基金會采取一邊面向企業、公眾籌款，一邊通過政府體制花錢的運作方式已經得心應手，甚至產生了路徑依賴。想讓基金會轉型，如果內無動力、外無壓力，將是十分艱難的事情。但是無論如何艱難，都必須邁出這一步。公募基金會的轉型，既需要內在的動力，也需要外部的壓力。廣東省政府已提出了包括公募機構在內的社會組織去行政化、去壟斷化的改革方向，并且已開始實施。希望廣州的探索能夠為全國推廣積累成功經驗。
與此同時，我們欣喜地看到，越來越多的政府背景的基金會開始主動與草根組織合作，創新資助模式。中國社會福利基金會、中國人口福利基金會、中國扶貧基金會、中國兒慈會等，通過資金支持、項目招標、設立專項基金等方式支持草根組織的發展。中國青基會今年將拿出1300萬的自有資金，資助草根組織的發展。此外，深圳壹基金、上海聯勸、上海仁德等民間公募基金會也都把支持民間組織的發展作為重要的使命。
資助草根組織的非公募基金會也在逐漸增加。南都基金會2007年甫一成立就定位為支持民間公益的資助型基金會。成立伊始，主要采取項目公開招標資助的方式，支持草根組織實施“新公民計劃”公益項目；2008年汶川地震后，又實施“災害救援和災后重建計劃”，支持草根組織參與救災和災后重建。2010年，南都基金會在項目資助的基礎上，又提出了戰略性資助模式，把資助公益人才和機構發展作為重點，實施了銀杏伙伴成長計劃和機構伙伴景行計劃。戰略性資助具有資金數額大、資助周期長、資金使用靈活、資助對機構未來發展有重要影響等特點，解決了以項目為本資助方式導致的“鹽水效應”，使資金能夠起到杠桿作用，發揮更大的效益。2011年，阿拉善SEE基金會制定了新的戰略，從戰略層面資助環保NGO的發展。2012年，友成基金會也開始以項目招標方式資助草根組織。
基金會與草根組織的合作，發揮了各自的優勢，實現了雙贏。然而，目前中國2600多家的基金會中，資助草根組織的基金會還太少太少，需要有更多的基金會加入到草根組織的資助者的行列中來，增加草根組織的資金來源。
最后，草根組織的能力也需要提升。草根組織要爭取自由競爭的環境，包括合法的身份，平等的公募權和稅收優惠政策，但有了自由競爭的環境并不代表一定能得到資源，還需要自身能力的提升；草根能力不足也會影響到基金會對資助草根組織的積極性。正如伯爾基金會環境與能源項目經理陳冀俍在《公眾為什么要捐錢給NGO?》（《青年環境評論》，2012第二期）一文中所言：“在一個自由競爭的環境中，讓公眾給NGO捐款的最重要條件，是這個機構有公眾所認同的價值觀、公眾所信任的方法論和執行能力，同時還要有傳播這些信息的傳播能力；其次是規范，公開透明的財務制度；最后是便捷的捐款渠道和捐款后的跟進服務。”
對于草根組織突破資源困境而言，政策環境、基金會的資助和自身能力這三者是相互聯系、相互影響的，但是政策是核心：草根組織具有平等的公募權和稅收優惠政策，才有可能主動募集到更多資源，打破公募機構對資源的壟斷，促進良性競爭；草根組織有了合法性，才能獲得了政府購買服務的資格；草根組織資源增加了，才有條件進一步吸引人才，提升自身專業性和各方面的能力。
衷心期待草根組織的政策環境早日得到改善，更多的基金會轉型為草根組織的資助者，草根組織資源困境早日得以突破，構建健康公益產業鏈的愿景早日實現！
作者：劉洲鴻 南都公益基金會秘書長 原文刊登于《社會創業家》2012年5月刊《盲錢！忙錢！》專題。
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