環(huán)評(píng)管理如何適應(yīng)新形勢？
2012年7月27日
當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢復(fù)雜嚴(yán)峻。正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，妥善應(yīng)對(duì)復(fù)雜局面，要求環(huán)評(píng)管理工作既要發(fā)揮好環(huán)保倒逼經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的作用，嚴(yán)控“兩高”和產(chǎn)能過剩行業(yè)盲目擴(kuò)張。又要推動(dòng)重大項(xiàng)目開工建設(shè)，提高清潔生產(chǎn)水平，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。還要廣泛、扎實(shí)、深入地做好公眾參與工作，防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。
環(huán)評(píng)審批工作面臨的主要問題
環(huán)評(píng)工作本有環(huán)評(píng)法，相關(guān)工作人員依法審批就行。但在具體工作中，由于這樣那樣的原因，當(dāng)前環(huán)評(píng)管理工作還存在較多問題，歸納起來主要有以下幾方面:
重項(xiàng)目環(huán)評(píng)、輕規(guī)劃環(huán)評(píng)的現(xiàn)象具有一定普遍性。“輕”主要體現(xiàn)在兩方面:一是認(rèn)識(shí)不到位，不愿意主動(dòng)開展規(guī)劃環(huán)評(píng)。前幾年在四川，往往是工業(yè)園區(qū)臨近重大項(xiàng)目引入，需要規(guī)劃環(huán)評(píng)支撐，才匆忙開展規(guī)劃環(huán)評(píng)，難免造成論證不充分、決策不科學(xué)。近年來，四川工業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)有所改觀，但城市總體規(guī)劃、重大產(chǎn)業(yè)發(fā)展等規(guī)劃在開展規(guī)劃環(huán)評(píng)方面還有所滯后。二是工作不到位，不愿意主動(dòng)響應(yīng)規(guī)劃環(huán)評(píng)。一些地方對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)的約束性作用認(rèn)識(shí)不到位，沒有認(rèn)真執(zhí)行規(guī)劃環(huán)評(píng)提出的各項(xiàng)環(huán)保建議和要求。導(dǎo)致項(xiàng)目環(huán)評(píng)階段不滿足規(guī)劃環(huán)評(píng)要求，影響了項(xiàng)目落地和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。三是一些部門與環(huán)保部門扯皮。規(guī)劃環(huán)評(píng)推動(dòng)困難、執(zhí)行不力，未能引起各級(jí)政府及相關(guān)部門共鳴。現(xiàn)在的狀況是修修補(bǔ)補(bǔ)，需要什么才補(bǔ)什么。個(gè)別地方政府及部門甚至認(rèn)為環(huán)保部門管得太寬、問得太細(xì)。
重審批、輕監(jiān)管的問題沒有從根本上解決。在實(shí)際管理中，往往只重視審批環(huán)節(jié)，對(duì)于建設(shè)環(huán)節(jié)和驗(yàn)收環(huán)節(jié)沒有有效監(jiān)管。在建設(shè)環(huán)節(jié)，如果管理上靠業(yè)主自覺，需要投入大量金錢，無法帶來經(jīng)濟(jì)效益，甚至可能增加企業(yè)運(yùn)行成本，企業(yè)沒有內(nèi)在動(dòng)力；靠環(huán)保部門監(jiān)管，建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量龐大，人員、力量杯水車薪，無法滿足監(jiān)管要求。在驗(yàn)收環(huán)節(jié)，歷年來驗(yàn)收項(xiàng)目僅占環(huán)評(píng)項(xiàng)目數(shù)的一半不到。除去部分項(xiàng)目沒有實(shí)施的因素，還有一大部分項(xiàng)目沒有認(rèn)真落實(shí)環(huán)保“三同時(shí)”措施。
未批先建的違法行為仍然突出。2010年四川省環(huán)保廳對(duì)2008年以來開工建設(shè)的各類項(xiàng)目進(jìn)行清理，全省共排查4150個(gè)項(xiàng)目，有616個(gè)項(xiàng)目存在問題，比例達(dá)到15％，主要問題是“未批先建”。日常工作中，我們經(jīng)常遇到這樣的問題:項(xiàng)目污染排放小，沒有環(huán)境制約因素，卻未批先建，反映出個(gè)別市縣把關(guān)不嚴(yán)、漏洞很大。
環(huán)評(píng)報(bào)告書的編制質(zhì)量有待進(jìn)一步提高。隨著環(huán)評(píng)編制任務(wù)逐年增加，環(huán)評(píng)工作深度加大，有些環(huán)評(píng)文件編制質(zhì)量不符合審批要求，總體上環(huán)評(píng)單位的編制質(zhì)量有待進(jìn)一步提高。四川要求省內(nèi)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)嚴(yán)格按照國家有關(guān)規(guī)定規(guī)范證書管理、質(zhì)量控制、檔案資料等，但是在2011年省環(huán)保廳完成審批的558個(gè)項(xiàng)目中，仍有25個(gè)報(bào)告書、12個(gè)報(bào)告表由于環(huán)評(píng)編制質(zhì)量不合格被暫緩審批，占到審批總數(shù)的7％。
公眾參與工作做得還不夠扎實(shí)、深入、細(xì)致。現(xiàn)階段，部分項(xiàng)目公眾參與工作流于形式，公眾參與調(diào)查沒有代表性。有的雖然開展了調(diào)查工作，但是沒有重點(diǎn)針對(duì)項(xiàng)目建設(shè)可能影響到的群眾，如衛(wèi)生防護(hù)距離、工程搬遷范圍內(nèi)的群眾開展調(diào)查，沒有發(fā)揮應(yīng)有的維護(hù)環(huán)境權(quán)益的作用。
縱向、橫向的聯(lián)動(dòng)機(jī)制沒有真正建立，合力沒有很好地發(fā)揮。環(huán)評(píng)管理是一項(xiàng)綜合性工作，在把握產(chǎn)業(yè)政策方面需要發(fā)改、工信部門支持，在把握規(guī)劃、選址符合性方面需要與國土、建設(shè)部門溝通。環(huán)評(píng)工作還要得到各級(jí)人大、政協(xié)、媒體支持，主動(dòng)接受監(jiān)督。在內(nèi)部，也有一個(gè)監(jiān)察、監(jiān)測、污防、總量、生態(tài)等相關(guān)部門聯(lián)動(dòng)的問題。目前，還存在相關(guān)部門之間配合不力、銜接不到位、相互扯皮等現(xiàn)象，需要采取有效措施改進(jìn)、提高，進(jìn)一步提高工作效率和質(zhì)量。
準(zhǔn)確把握當(dāng)前環(huán)評(píng)工作的新要求
全國環(huán)保“兩會(huì)”強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持“在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展”的戰(zhàn)略思想，我們必須站在全局高度審視和謀劃環(huán)評(píng)工作。為此，環(huán)評(píng)工作要以更加積極作為的態(tài)度，主動(dòng)適應(yīng)新形勢、新任務(wù)和新要求。
進(jìn)一步增強(qiáng)服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局的意識(shí)。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢十分嚴(yán)峻，中央確立了“穩(wěn)中求進(jìn)”的工作總基調(diào)。做好環(huán)評(píng)工作，需要正確處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，妥善應(yīng)對(duì)復(fù)雜局面，科學(xué)研判經(jīng)濟(jì)運(yùn)行態(tài)勢，把握好工作方向。既要全力推動(dòng)重點(diǎn)項(xiàng)目開工建設(shè)，促進(jìn)投資增長；又要加強(qiáng)準(zhǔn)入把關(guān)，嚴(yán)控“兩高”和產(chǎn)能過剩行業(yè)盲目擴(kuò)張，推動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整。
進(jìn)一步強(qiáng)化改善環(huán)境質(zhì)量和保障群眾環(huán)境權(quán)益的措施。環(huán)評(píng)是不欠新賬的重要關(guān)口，是改善環(huán)境質(zhì)量的重要抓手，受到社會(huì)廣泛關(guān)注。項(xiàng)目環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)結(jié)論要作為環(huán)評(píng)文件的重要內(nèi)容，明確環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范和應(yīng)急措施。始終把保障群眾環(huán)境權(quán)益作為頭等大事，進(jìn)一步做到公開透明。強(qiáng)化公眾參與，充分征求社會(huì)公眾意見，積極穩(wěn)妥地應(yīng)對(duì)群眾訴求，推動(dòng)解決突出環(huán)境問題。
進(jìn)一步提升做好環(huán)評(píng)管理工作的能力和水平。環(huán)評(píng)管理工作必須始終堅(jiān)持圍繞中心、服務(wù)發(fā)展，增強(qiáng)大局意識(shí)和責(zé)任意識(shí)。特別是面對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行的壓力，環(huán)評(píng)工作要調(diào)整思路、自加壓力、攻堅(jiān)克難。工作中勇于擔(dān)當(dāng)、善于處理，努力用超常之力顯非常之功。堅(jiān)持在守住底線和不留硬傷的前提下，切實(shí)把好事辦好，盡最大可能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，提供好支撐和保障。
把握機(jī)遇實(shí)現(xiàn)環(huán)評(píng)管理工作“五個(gè)轉(zhuǎn)變”
分析問題，把握形勢，最終要求各級(jí)環(huán)保部門和環(huán)評(píng)工作者進(jìn)一步把握機(jī)遇，盡快適應(yīng)環(huán)評(píng)工作的新形勢、新任務(wù)、新要求，努力實(shí)現(xiàn)環(huán)評(píng)管理工作5個(gè)轉(zhuǎn)變。
實(shí)現(xiàn)由重項(xiàng)目環(huán)評(píng)、輕規(guī)劃環(huán)評(píng)向項(xiàng)目環(huán)評(píng)與規(guī)劃環(huán)評(píng)并重轉(zhuǎn)變。通過規(guī)劃環(huán)評(píng)，把環(huán)境因素真正納入到國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的綜合決策之中。按照環(huán)境資源的承載能力和容量要求，對(duì)區(qū)域、流域的重大開發(fā)活動(dòng)、生產(chǎn)力布局、資源配置提出更加科學(xué)合理的建議，以保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康有序發(fā)展。各級(jí)環(huán)保部門必須轉(zhuǎn)變觀念，把規(guī)劃環(huán)評(píng)與項(xiàng)目環(huán)評(píng)擺在同等重要的位置，積極推動(dòng)規(guī)劃環(huán)評(píng)，主動(dòng)參與綜合決策。嚴(yán)格依法監(jiān)管，保障規(guī)劃環(huán)評(píng)落實(shí)到位。
實(shí)現(xiàn)由重審批、輕監(jiān)管向全面重視環(huán)評(píng)工作整體鏈條每個(gè)環(huán)節(jié)的轉(zhuǎn)變。一要在環(huán)評(píng)階段堵住漏洞，精心組織專家論證，對(duì)比同行業(yè)有無遺漏的污染環(huán)節(jié)和避重就輕的現(xiàn)象；二要加強(qiáng)建設(shè)期間的環(huán)境監(jiān)管，努力實(shí)施從項(xiàng)目建設(shè)到建成投產(chǎn)全過程跟蹤管理，督促建設(shè)單位落實(shí)各項(xiàng)環(huán)保措施，建立健全項(xiàng)目環(huán)保日常監(jiān)管制度。從設(shè)計(jì)到施工，再到投入生產(chǎn)進(jìn)行全程監(jiān)管，并形成長效機(jī)制。三要嚴(yán)把項(xiàng)目試生產(chǎn)關(guān)口，未實(shí)現(xiàn)“三同時(shí)”的不準(zhǔn)投入生產(chǎn)。四要加大打擊力度，對(duì)未落實(shí)“三同時(shí)”、久拖不驗(yàn)、久試不驗(yàn)、未經(jīng)驗(yàn)收或驗(yàn)收不合格投產(chǎn)的進(jìn)行專項(xiàng)整治，并依法嚴(yán)格處罰。五要落實(shí)綠色信貸政策，定期向金融部門通報(bào)違法行為查處情況，提出處罰措施，指導(dǎo)金融部門進(jìn)行綠色信貸。
實(shí)現(xiàn)環(huán)評(píng)報(bào)告書由“次品”向“產(chǎn)品”轉(zhuǎn)變。如果把環(huán)評(píng)報(bào)告書比作產(chǎn)品，那么可劃分為精品、產(chǎn)品、次品、廢品。從報(bào)告書“出爐”到通過環(huán)保部門審批整個(gè)流程來分析，不難看出，環(huán)評(píng)單位、專家、環(huán)保部門只要認(rèn)真把關(guān)，環(huán)評(píng)質(zhì)量都不應(yīng)該出問題。但是，現(xiàn)實(shí)中偏偏出現(xiàn)了很多質(zhì)量不高的環(huán)評(píng)文件。對(duì)此，各級(jí)環(huán)保部門要監(jiān)督落實(shí)環(huán)評(píng)單位承擔(dān)責(zé)任，對(duì)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)違反環(huán)評(píng)法的行為嚴(yán)格責(zé)任追究，確保環(huán)評(píng)客觀、公正；要明確評(píng)審專家責(zé)任，建立健全評(píng)審專家?guī)臁＜覝?zhǔn)入門檻和責(zé)任制度，并實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理。
實(shí)現(xiàn)由公眾參與流于形式向扎實(shí)、深入、全面落實(shí)轉(zhuǎn)變。防止公眾參與流于形式，樹立沒有公眾參與就不能通過環(huán)境影響評(píng)價(jià)的理念。要使公眾參與工作扎實(shí)、有效，關(guān)鍵是把握好以下環(huán)節(jié):
在環(huán)評(píng)調(diào)查階段，評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)以獨(dú)立公開、公正誠實(shí)的原則開展公眾參與，不得委托任何第三方開展公眾參與活動(dòng)，并對(duì)公眾參與的過程和質(zhì)量負(fù)責(zé)。評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)針對(duì)擬建項(xiàng)目情況、擬采取的工程環(huán)保措施，區(qū)別不同調(diào)查對(duì)象制訂調(diào)查內(nèi)容，有針對(duì)性地開展調(diào)查。調(diào)查對(duì)象還應(yīng)具有代表性，并覆蓋評(píng)價(jià)范圍內(nèi)所有可能受直接影響的敏感目標(biāo)。對(duì)評(píng)價(jià)范圍內(nèi)非敏感目標(biāo)及確定可能受間接影響的敏感目標(biāo)，也應(yīng)視情況進(jìn)行調(diào)查，確保調(diào)查對(duì)象的廣泛性。評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)要及時(shí)收集整理調(diào)查意見，對(duì)調(diào)查對(duì)象持有明顯不同意見的，要及時(shí)與調(diào)查對(duì)象溝通，并告知當(dāng)?shù)卣碍h(huán)評(píng)審批部門，以供決策。
在環(huán)評(píng)公示階段，對(duì)已進(jìn)行技術(shù)評(píng)估的項(xiàng)目、對(duì)評(píng)估審查提出的修改意見，環(huán)評(píng)審批部門應(yīng)協(xié)助業(yè)主和當(dāng)?shù)卣e極催辦環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)修改完善環(huán)評(píng)報(bào)告。待通過正式審查確認(rèn)后，由環(huán)評(píng)審批部門再進(jìn)行公示。公示的內(nèi)容要說清楚環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)或環(huán)境影響及可控措施，不能應(yīng)付了事。公示的范圍也要有針對(duì)性、廣泛性，特別是直接受影響的敏感目標(biāo)。公示的載體要確保利益相關(guān)方能夠及時(shí)看到公示內(nèi)容。對(duì)法定公示期內(nèi)有較大異議的項(xiàng)目，必須要調(diào)查核實(shí)，確保公眾參與工作的扎實(shí)有效，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。對(duì)利害關(guān)系人反映非常強(qiáng)烈甚至投訴的項(xiàng)目，絕不能強(qiáng)行審批。必須要走聽證會(huì)、論證會(huì)、專家咨詢等法定程序，待切實(shí)做好工作后才能審批。
在審批后的開工前階段，應(yīng)做好群眾的接受和穩(wěn)定工作。其主體是項(xiàng)目所在地的黨委政府和建設(shè)單位，要充分考慮社會(huì)穩(wěn)定因素。可先在當(dāng)?shù)孛襟w以適當(dāng)方式進(jìn)行報(bào)道，一方面起到宣傳引導(dǎo)解釋說明的作用；另一方面也是投石問路，做好對(duì)輿情的收集、研判和掌控。待氛圍成熟后再行開工，以彌補(bǔ)和防止因前期公眾參與不夠、不了解項(xiàng)目而阻攔項(xiàng)目甚至群體性事件的發(fā)生。
實(shí)現(xiàn)由環(huán)評(píng)工作唱“獨(dú)角戲”向整合力量推進(jìn)聯(lián)動(dòng)轉(zhuǎn)變。一是項(xiàng)目審批必須具備法定支撐性文件。這些制約因素必須相關(guān)部門和地方政府出具要件，有的甚至需要國家?guī)讉€(gè)部委的認(rèn)可，環(huán)保部門有勁使不上，只能催辦。而這些要件直接關(guān)系到環(huán)評(píng)審批速度。二是對(duì)評(píng)估專家提出的修改意見，環(huán)保部門只能催辦環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)盡快修改完善報(bào)告書。只有通過專家正式審查后，才能出具評(píng)估報(bào)告。三是對(duì)監(jiān)測的數(shù)據(jù)沒有正式的監(jiān)測報(bào)告，不能進(jìn)入評(píng)估程序，也不敢出具驗(yàn)收?qǐng)?bào)告。四是對(duì)工程建設(shè)領(lǐng)域突出環(huán)境問題的專項(xiàng)治理工作，必須要有監(jiān)察、發(fā)改、國土、建設(shè)等部門的聯(lián)動(dòng)。而建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制關(guān)鍵是要整合資源、加強(qiáng)協(xié)作、密切配合、優(yōu)勢互補(bǔ)。
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