滇池生態(tài)資源補償費的背后
2012年08月08日
“昆明擬開征滇池生態(tài)資源補償費”的消息引起熱議，反對之聲不絕于耳。
這已引起了昆明市委、市政府的重視。8月6日，昆明市政府副秘書長和麗川在新聞發(fā)布會上表示，昆明市將深入研究“滇池生態(tài)資源補償費”的征收辦法，包括征收方式、標準、對象、范圍等，將嚴格按照程序召開聽證會，廣泛征求社會各界意見后，由市政府按照程序報批。
“在今后的滇池保護治理工作中，將充分聽取社會各界的意見和建議，進一步促進滇池保護和治理。”和麗川說。
今年6月15日，昆明市委、市政府向云南省政府匯報滇池水污染防治工作時，提出了一個建議：“對滇池流域2920平方公里范圍內(nèi)的五華、盤龍、官渡、西山、呈貢、晉寧6個縣區(qū)的酒店、旅社入住者，按每人每天10元的標準，開征滇池生態(tài)資源補償費。”
“開征鎮(zhèn)池生態(tài)資源補償費”被寫入《云南省滇池保護條例（草案）》，草案要求“昆明市政府按規(guī)定程序履行報批手續(xù)”，但沒有規(guī)定具體征收標準和征收人群。
中國青年報記者注意到，7月27日云南省十一屆人大常委會三十二次會議上審議的《云南省滇池保護條例（草案）》中， 關(guān)于滇池生態(tài)資源補償費是這樣表述的：“昆明市人民政府設(shè)立滇池保護專項資金，主要用于滇池的保護和扶持流域范圍內(nèi)群眾的生產(chǎn)生活。資金來源：各級財政專項資金；在滇池取水繳納的水資源費、漁業(yè)資源增值保護費、滇池生態(tài)資源補償費；貸款、捐款、贈款和其他資金。”
“開征滇池生態(tài)資源補償費”只是滇池保護措施中的一項，為什么這項措施引起這么多爭議？
“與我國多數(shù)環(huán)境公益事業(yè)的情形相類似，過去10多年，滇池治理信息的公開十分有限，來自政府部門的權(quán)威信息較少，公眾不知道政府治理滇池的思路，也不知道投入治理的巨資是如何分配的、成效如何。”云南一位環(huán)保界人士說：“在環(huán)境治理中，忽略信息公開，自上而下要求公眾保護環(huán)境的思維方式，容易帶來‘政府治污，民眾埋單；環(huán)保感冒，百姓吃藥’的社會情緒。”
滇池是我國污染最嚴重的湖泊之一
滇池污染一直是云南人刻骨銘心的痛，也是云南省、昆明市政府持續(xù)不斷攻堅的重點。滇池治理已歷經(jīng)幾個五年計劃，“九五”期間完成投資25.3億元；“十五”期間完成投資31.7億元；“十一五”期間完成投資183.3億元。
隨著治理的進展，點源污染負荷增長勢頭已經(jīng)扭轉(zhuǎn)，滇池流域工業(yè)污染源排放的主要污染物基本實現(xiàn)達標排放。入湖化學需氧量、總磷點源負荷出現(xiàn)下降趨勢，入湖總氮點源負荷保持平穩(wěn)，長期的增長趨勢受到遏制，河流水庫水質(zhì)呈現(xiàn)好轉(zhuǎn)跡象，草海水體黑臭狀況得到明顯改善，沿湖濕地景觀良好，草海的砷及重金屬污染得到有效控制，大型水生植物明顯恢復。
2011年，國家重點流域規(guī)劃考核組在對滇池“十一五”規(guī)劃執(zhí)行情況作綜合評測時，給滇池治理打出了70.1分，比2009年考核評分提高了10分，首次進入較好行列。
但是，專家們同時警告，截至目前，滇池仍然是我國污染最嚴重、治理難度最大的湖泊之一。滇池水體嚴重富營養(yǎng)化、生態(tài)系統(tǒng)被破壞的狀況還沒有得到根本扭轉(zhuǎn)。由于人口增加，人均水資源量從上世紀50年代的1000立方米，降到目前的不足300立方米。近年來滇池流域工業(yè)發(fā)展較快，擠占了部分水資源量。由于大量的水資源被生活和生產(chǎn)擠占，入湖清水急劇減少，水體對污染物的稀釋自凈能力下降；污水收集率低，雨污分流不完善。目前城鎮(zhèn)生活污水截污率約為60%，城鎮(zhèn)污水處理廠運行效率偏低；再生水利用削減污染負荷能力受限，工業(yè)及沖廁用水利用不足，大部分再生水主要進入雨水循環(huán)系統(tǒng)，并最終進入入湖河道和滇池；農(nóng)業(yè)及城市建成區(qū)非點源治理的總體效果不理想。
專家們認為， 隨著社會經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展，“十二五”期間，滇池還將面臨更大壓力。昆明市將成為高度城市化和集約發(fā)展的地區(qū)，以工業(yè)園區(qū)為中心，滇池流域工業(yè)將得到快速發(fā)展。根據(jù)《昆明城市總體規(guī)劃修編（2008～2020）》，“十二五”期間，滇池流域2015年常住人口將達到385.6萬人。滇池流域城鎮(zhèn)化水平提高，非農(nóng)業(yè)人口比例將大幅增長，流域人口壓力問題將更加突出。據(jù)初步推算，2015年滇池流域污水排放量、化學需氧、氨氮、總氮、總磷產(chǎn)生量等都將比2008年增加約30%左右。
資金不足是一大難題
云南省政府法制辦主任祁希元認為，面對滇池治理新的壓力，1988年出臺、2002年重新修訂過的昆明市地方性法規(guī)《滇池保護條例》，已經(jīng)不能適應(yīng)對滇池綜合保護工作的需求。
“滇池保護工作中存在著許多困難和問題。”祁希元說，目前，滇池水污染防治任務(wù)主要由昆明市承擔，管理職能涉及水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、交通運輸、國土資源以及市政建設(shè)等部門。昆明市滇池管理局成立以來，滇池治理取得了一定成績，但管理體制與滇池水污染綜合防治要求不適應(yīng)，省、市有關(guān)部門職責不清，權(quán)限不明，多頭管理，職能交叉，縣、鄉(xiāng)政府角色缺失，監(jiān)督不力，沒有形成合力。
除管理機制不順，重“建”輕“管”外，資金不足也是滇池保護面臨的一大難題。
盡管云南省、昆明市政府已經(jīng)投入大量資金治理滇池，但僅僅依靠各級財政預算資金或者注冊性收費來解決資金問題遠遠不夠。據(jù)悉，“十二五”期間，滇池治理規(guī)劃項目101個，投資總額達到420.14億元。截至今年5月，已完成投資89.29億元，還需投入330.85億元，資金籌措壓力較大。
為此，在“十一五”期間發(fā)行8億元滇池治理債券的基礎(chǔ)上，昆明市今年還將發(fā)行15億元滇池治理債券。在政府引導性投入的基礎(chǔ)上，繼續(xù)推廣BT和BOT融資模式，建立和完善與市場化相適應(yīng)的投融資平臺體系，開放環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運營市場化，打包一批項目對外招商，讓企業(yè)參與滇池治理和保護。
出臺政策前需考慮公眾參與問題
然而，經(jīng)媒體報道后，卻遭到一些網(wǎng)民的質(zhì)疑，“生態(tài)補償費該不該收”成為熱議話題。
贊成者認為：“從目前的情況看，滇池的生態(tài)形勢嚴峻，治污和保護需要大量資金。作為游客，在去滇池旅游的過程中，無疑會產(chǎn)生一定的能源消耗和廢物排放。按照誰受益誰付款的原則，游客為滇池保護掏點錢，未嘗不可。”
反對者認為：“生態(tài)補償費不能說收就收。滇池管理方首先應(yīng)該把相關(guān)賬目亮出來，用數(shù)據(jù)告訴人們，現(xiàn)在滇池在生態(tài)保護方面的費用都是從哪些途徑籌措的，總額多少，缺口多大，有沒有其他辦法可以解決；其次，要舉行聽證會，就征收事宜公開向公眾征詢意見。”
多年從事環(huán)保工作的自然之友理事李波認為，要征收滇池生態(tài)資源補償費，首先要把過去10多年滇池治理的信息全部公開，同時召開有關(guān)滇池治理的公共聽證會，就公眾參與和監(jiān)督的角色和程度等問題作充分的研討。
“政府應(yīng)該充分重視來自民間的治理愿望，包括相應(yīng)的責任、權(quán)力和義務(wù)。”云南大學生命科學院副院長段昌群說：“在一個行政命令、法規(guī)出臺前，應(yīng)考慮到公眾如何有效參與，用什么樣的渠道參與。環(huán)保問題從根本上就是一個利益問題，推動公眾參與，必須要有相關(guān)機制來確保不同利益群體的訴求和愿望。”他認為，從生態(tài)補償?shù)慕嵌仁杖∫欢ǖ难a償費是可以的，相關(guān)人群享受到不斷提高的生態(tài)環(huán)境服務(wù)要有相應(yīng)的付出。但是對這一涉及社會公眾利益的公益產(chǎn)品的收費理由、征收方式、征收人群、受益人群、何時征收、被征收者的承受能力、征收后的費用如何支出和監(jiān)管等問題都要經(jīng)過必要的科學研究、廣泛聽證。如果人們付了錢，增加了支出，面向社會公眾就應(yīng)該說清楚能夠提供的更好的生態(tài)服務(wù)和生態(tài)產(chǎn)品是什么。
公眾質(zhì)疑滇池治理信息不透明
說起對生態(tài)資源補償費的質(zhì)疑，曾參與編制滇池流域水污染防治計劃的一位專家認為，這“實際上表達了公眾對政府治理滇池信息披露不透明的不滿”。
“在過去10年里，昆明市相關(guān)部門對滇池治理的長期性、艱巨性、復雜性和治理難度估計不足，統(tǒng)計、監(jiān)測、研究等基礎(chǔ)環(huán)節(jié)薄弱，缺乏綜合對策。”這位專家說，滇池水污染是滇池流域資源、生態(tài)和社會經(jīng)濟發(fā)展之間矛盾的集中表現(xiàn)。從根本上解決滇池污染問題，必須從可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度出發(fā)，通過實施城市發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整計劃等多種手段進行綜合治理。“但是由于對此項工作的綜合性和復雜性缺乏充分認識，防治工作存在‘單打一’的現(xiàn)象，忽略了公眾參與的重要性。”
在滇池流域水污染防治“十一五”規(guī)劃中，特別強調(diào)了公眾參與的重要性，提出要將“管理者、實施者置于公眾的監(jiān)督之下”，“要公示有關(guān)部門職責，定期公布滇池污染防治項目投資、工程進展、運行情況與效果、滇池及入湖河流水質(zhì)情況”，“要通過設(shè)置熱線電話、公眾信箱、開展社會調(diào)查或環(huán)境信訪等途徑獲得各類公眾反饋信息，及時解決群眾反映強烈的環(huán)境問題”，“環(huán)保、水利、建設(shè)、衛(wèi)生等部門密切配合，建立環(huán)境信息共享與公開制度”。
“然而，在現(xiàn)實中，公眾獲取滇池治理的信息并不那么容易，相關(guān)部門也沒有定期公布滇池污染防治項目的運行進展、入湖河流水質(zhì)情況等，使公眾對滇池治理一直是霧里看花。”昆明一位環(huán)保人士說，他們曾多次向相關(guān)部門申請所需的滇池治理資料，但每次都遭到拒絕，而在網(wǎng)站上也很難查到相關(guān)資料。
“目前，《滇池保護條例》有望提升為省級條例，這證明云南省已經(jīng)意識到舉全省之力加大對滇池的保護力度十分必要。”曾參與編制滇池流域水污染防治計劃的那位專家說：“提高全社會對治理滇池重要性的認識，首先是信息和政策的透明，如果政府不及時將權(quán)威信息公之于眾，那么民意很可能被網(wǎng)絡(luò)所綁架，政府的決策在執(zhí)行中也將受到影響。”
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