預(yù)付卡實(shí)名制能否制住卡腐敗
2012年10月22日 來源：法制日?qǐng)?bào)
中國人民銀行和商務(wù)部等部門發(fā)布的“商業(yè)預(yù)付卡新規(guī)”將在11月1日正式實(shí)施，預(yù)付卡的購買限制將進(jìn)一步收緊。事實(shí)上，關(guān)于預(yù)付卡的發(fā)行，相關(guān)部門曾多次發(fā)文進(jìn)行規(guī)范，但從目前的情況看，不少商家仍舊存在不規(guī)范發(fā)卡行為。此次新規(guī)能起到多大作用？《法制日?qǐng)?bào)》記者和業(yè)內(nèi)人士進(jìn)行了探討。
預(yù)付卡因?yàn)樽陨淼囊恍┨攸c(diǎn)，一直被認(rèn)為是暗藏腐敗玄機(jī)。中國人民銀行近日制定并發(fā)布《支付機(jī)構(gòu)預(yù)付卡業(yè)務(wù)管理辦法》，自2012年11月1日起施行。
上述辦法出臺(tái)之后，叫好者有之，質(zhì)疑者有之，《法制日?qǐng)?bào)》記者對(duì)此進(jìn)行了采訪。
多數(shù)商家“化整為零”規(guī)避
在去年，為了防止商業(yè)預(yù)付卡洗錢、套現(xiàn)、偷逃稅款以及行賄受賄等行為，國務(wù)院辦公廳就轉(zhuǎn)發(fā)了中國人民銀行、監(jiān)察部、財(cái)政部、商務(wù)部、稅務(wù)總局、工商總局、預(yù)防腐敗局《關(guān)于規(guī)范商業(yè)預(yù)付卡管理的意見》，首度對(duì)一直“地位未明”各種商業(yè)預(yù)付卡進(jìn)行了規(guī)范。意見要求，達(dá)到一定額度的預(yù)付卡購買須實(shí)名登記。未經(jīng)批準(zhǔn)，任何非金融機(jī)構(gòu)不得發(fā)行多用途預(yù)付卡。此外，還對(duì)不記名商業(yè)預(yù)付卡的面值進(jìn)行了限定，要求面值不得超過1000元。
據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國目前有30個(gè)省市的283個(gè)地級(jí)以上城市主要商場都發(fā)行過封閉式專用預(yù)付卡，預(yù)計(jì)預(yù)付卡市場規(guī)模將保持年均30%以上的增速。
近日，記者走訪了多家商場和超市后發(fā)現(xiàn)，預(yù)付卡實(shí)名制在各個(gè)商家間的執(zhí)行情況并不完全一致。
在一家大型商場內(nèi)，記者提出要購買一定數(shù)量的購物卡，對(duì)方告訴記者，商場發(fā)行的購物卡主要包括1000元和5000元兩種，如果購買1000元的購物卡是不需要用身份證登記的，而購買5000元的購物卡則需要登記。此外，如果一次性購買1000元的購物卡在5張以上也是需要實(shí)名登記。而且，無論是單張或者累計(jì)在5000元以上的購物卡，均要求使用支票或者轉(zhuǎn)賬等非現(xiàn)金結(jié)算方式，不得使用現(xiàn)金。
而在另一家大型商場內(nèi)，記者提出要購買5000元的購物卡，售卡工作人員告訴記者，這家商場只出售1000元的購物卡。
“你可以一次買5張，不需要使用身份證登記。我再給你個(gè)袋裝在一起，送人和5000元的卡也是一樣的。”工作人員向記者建議。
記者還了解到，在這家商場里，是可以通過現(xiàn)金購卡的。
隨后，記者又來到一家大型超市，并了解到，這家超市發(fā)行的購物卡主要包括300元、500元、1000元三種面值，同樣，1000元的購物卡可以購買多張并無需使用身份證登記。
在記者走訪的多數(shù)商場中，都可以通過“化整為零”的方式，不使用身份證而購買大額購物卡。
此次出臺(tái)的辦法要求，個(gè)人或單位購買記名預(yù)付卡或一次性購買不記名預(yù)付卡1萬元以上的，應(yīng)當(dāng)使用實(shí)名并提供有效身份證件。發(fā)卡機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)識(shí)別購卡人身份，核對(duì)有效身份證件，登記身份基本信息，并留存有效身份證件的復(fù)印件或影印件。
辦法還要求以銀行轉(zhuǎn)賬方式購卡和充值。單位一次性購買預(yù)付卡5000元以上，個(gè)人一次性購買預(yù)付卡5萬元以上，或辦理一次性5000元以上預(yù)付卡充值業(yè)務(wù)的，應(yīng)當(dāng)通過銀行轉(zhuǎn)賬等非現(xiàn)金結(jié)算方式，不得使用現(xiàn)金，以增加購卡和充值透明度。
“通過以上規(guī)定，在發(fā)行、購買、充值等環(huán)節(jié)落實(shí)實(shí)名要求，有利于防止預(yù)付卡被用于洗錢、套現(xiàn)等活動(dòng)。”央行有關(guān)負(fù)責(zé)人解釋說。
“黃牛”收費(fèi)代辦預(yù)付卡
采訪中記者了解到，目前，各大商場都熱衷于發(fā)行各類購物卡。
一家商場的工作人員告訴記者，商家之所以熱衷于發(fā)購物卡，關(guān)鍵在于購物卡能提前帶來現(xiàn)金流，達(dá)到“商品還沒賣出去，錢已先收回來”的效果。
面對(duì)實(shí)名制，除了商場采取“曲線救國”的策略外，“黃牛”也找到了新的業(yè)務(wù)范圍。
在一家商場內(nèi)，在聽完記者詢問購物卡是否需要登記身份證之后，一名中年男子對(duì)記者說，“辦卡要是有麻煩，我可以幫你。”
經(jīng)過交談，記者了解到，代辦購物卡一種就是對(duì)方直接將手里收上來的舊卡買過來，收一定的手續(xù)費(fèi)，但是無法開具發(fā)票，還有一種就是直接由對(duì)方去登記辦理，發(fā)票手續(xù)齊全，但辦理的費(fèi)用會(huì)高一些。
“我們幫你辦下來的卡，以后絕對(duì)不會(huì)查到你頭上的。”對(duì)方向記者保證。
北京市海淀區(qū)人民檢察院的一位辦案檢察官認(rèn)為，總體來看，預(yù)付卡在刺激消費(fèi)、活躍經(jīng)濟(jì)等方面發(fā)揮了一定作用，但就預(yù)付卡的屬性和特征來看，容易成為權(quán)力尋租的工具和行受賄的載體，從而造成公款消費(fèi)和收卡受賄等問題突出，嚴(yán)重?cái)_亂國家金融管理秩序。比如，在受賄案件方面，犯罪嫌疑人利用職務(wù)之便，以專家費(fèi)用等名義向業(yè)務(wù)合作單位索要預(yù)付卡；在貪污案件方面，犯罪嫌疑人利用過年過節(jié)為業(yè)務(wù)單位購買預(yù)付卡的職務(wù)便利，將購買的預(yù)付卡部分地進(jìn)行貪污。而且，預(yù)付卡使用人不用實(shí)名，一旦案發(fā)查處困難較大。預(yù)付卡的使用場所也往往以各種理由不提供消費(fèi)卡的消費(fèi)記錄。
記者又在網(wǎng)上通過搜索發(fā)現(xiàn)，有許多提供回收預(yù)付卡業(yè)務(wù)的廣告。
一家從事這項(xiàng)業(yè)務(wù)的工作人員向記者“承諾”：“我們的正規(guī)就體現(xiàn)在，交易過程中完全替客戶著想。因?yàn)楹芏嗫蛻翡N售購物卡不想讓第三者知曉，所以對(duì)于相信我們的客戶，我們會(huì)保守信息，完全不對(duì)外泄露。”
“從代辦預(yù)付卡到回收，實(shí)現(xiàn)了一個(gè)轉(zhuǎn)化過程，實(shí)際上是腐敗的滋生產(chǎn)品。”中國政法大學(xué)法治政府研究院副院長王敬波說，某些接受預(yù)付卡的行為，實(shí)際上也是腐敗的另一種表現(xiàn)形式，只不過是一種隱性的表現(xiàn)形式。因?yàn)槠渲杏袀€(gè)轉(zhuǎn)化過程，是比較隱性的，不那么赤裸裸，所以比較容易被人接受，不管是收的人還是送的人，在心理上都相對(duì)好接受一些。但是因?yàn)橛蓄A(yù)付卡回收這樣一個(gè)社會(huì)產(chǎn)業(yè)鏈的存在，就很容易實(shí)現(xiàn)金錢的轉(zhuǎn)化。
此次出臺(tái)的辦法規(guī)定，記名預(yù)付卡應(yīng)當(dāng)可掛失，可贖回，不得設(shè)置有效期。不記名預(yù)付卡不掛失，不贖回，有效期不得低于3年。
央行有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，單次購買不記名預(yù)付卡金額在1萬元以下時(shí)，由于未達(dá)到實(shí)名制度要求，因此，發(fā)卡機(jī)構(gòu)在發(fā)行、銷售環(huán)節(jié)無法記載任何關(guān)于購卡人、持卡人的信息。“若允許持卡人贖回不記名預(yù)付卡，發(fā)卡機(jī)構(gòu)在持卡人辦理贖回時(shí)無任何信息可供核對(duì)，也無法記錄贖回人的任何個(gè)人信息，這或?qū)?dǎo)致不記名預(yù)付卡淪為洗錢、套現(xiàn)的工具。”
實(shí)名制只能解決部分問題
當(dāng)前，預(yù)付卡已經(jīng)形成了規(guī)模龐大的市場，除了大大小小的商家通過預(yù)付卡獲益之外，第三方發(fā)卡機(jī)構(gòu)發(fā)行預(yù)付卡，同樣可以獲得巨大的現(xiàn)金流和豐厚的利潤，一般而言，其利潤來源有三項(xiàng)：手續(xù)費(fèi)、沉淀資金收益、消費(fèi)返傭等。
北京一家發(fā)卡公司的工作人員向記者表示，從去年推出實(shí)名制之后，現(xiàn)在發(fā)卡公司都比較低調(diào)，但是他認(rèn)為，在未來，預(yù)付卡的市場規(guī)模還將進(jìn)一步膨脹。
海淀區(qū)檢察院的檢察官認(rèn)為，預(yù)付卡的實(shí)名制是政府加強(qiáng)對(duì)其管理的重要手段，可以將那些以預(yù)付卡行受賄的行為從中過濾出去，而留下真正需要預(yù)付卡的人群，從而，與預(yù)付卡伴生的下游產(chǎn)業(yè)也沒有了存在的土壤。
中國人民大學(xué)法學(xué)院教授劉俊海認(rèn)為，目前，企業(yè)給公務(wù)員送購物卡，有的人并不認(rèn)為這是一種行賄受賄的行為；也有一些人認(rèn)為，不直接給現(xiàn)金就不能被認(rèn)定為行賄受賄，送購物卡是打擦邊球，風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小；還有一個(gè)原因就是，單位、企業(yè)辦理購物卡能夠開發(fā)票。這樣的話，單位用于購買購物卡的錢一方面可以通過報(bào)銷來收回，同時(shí)也能夠逃避稅收的監(jiān)管。因此，很多人或者單位都采用送購物卡的方法進(jìn)行賄賂，這是購物卡腐敗出現(xiàn)的原因。實(shí)名制只能解決部分問題，不能解決全部問題。“結(jié)合預(yù)付卡發(fā)行泛濫的現(xiàn)狀，應(yīng)該對(duì)發(fā)卡權(quán)進(jìn)行一定的限制，不能什么樣的小店都能發(fā)行。多用途預(yù)付卡的發(fā)行應(yīng)該進(jìn)行審批，單用途預(yù)付卡的發(fā)行應(yīng)該實(shí)行備案制，并從注冊(cè)資本等要素著手，對(duì)發(fā)卡機(jī)構(gòu)的發(fā)卡門檻進(jìn)行限制。”
鄭州大學(xué)法學(xué)院副教授曹明睿則建議，實(shí)名制登記購物卡的規(guī)定只限定了人們?cè)陬A(yù)付費(fèi)購卡層面的實(shí)名登記制度，若要實(shí)現(xiàn)對(duì)購物卡的有效監(jiān)管，還需整個(gè)過程都實(shí)名。
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