楊團：厘清社會組織法人性質
2013年04月18日
“我們現在最大的問題就是沒法理清社會組織的概念，核心問題是包括非營利組織在內的社會組織到底是公法人還是私法人？”中國社科院社會政策研究中心副主任楊團對《21世紀經濟報道》記者分析。
在楊團看來，大部分社會組織應該屬于私法人，那么，政府就用不著用公法體系的思路去管理他們。政府對于非營利組織的管理責任，就是幫助他們依法自治，在登記注冊之后，要通過年審看看他們的運營管理是否符合法律的底線規定。
楊團認為，建議國家盡快制定出臺《非營利組織法》和《行業協會商會組織法》的，推動政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制的建立。
厘清社會組織私法人的性質
《21世紀》：您如何看待國務院機構改革和職能轉變方案中，提出要加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制。您認為建立這一體制的關鍵點在哪里？
楊團：關鍵點在依法自治。因為政社分開、權責明確的根基應該在法上，我們現在最大的問題就是沒法厘清社會組織的概念，核心問題是包括非營利組織在內的社會組織到底是公法人還是私法人？
但是我國的法律體系沒有采納國際上通行的公私法分立，也沒有區分公法與私法、公法人與私法人。中國目前很多理不清的問題都和這個一元的法律體系和思維體系有關，與世界各國都無法對話的中國式社會組織就是一例。
中央說改革社會組織管理體制，改誰呢？社會組織這個詞很混沌，既有公法人，又有私法人。那么，起碼要分開改革吧。紅十字會的改革要走向法定機構，公法人社團，這個和一般非營利組織可不一樣。而按照社會法、基金會法、民營非營利組織法三個法規登記的這些社會組織，他們的改革方向是做好私法人，而且應該按照法人存在的基礎是人的集合還是物的集合分為社團法人和財團法人。可是這些在民法體系登記的組織中有相當一批具有政府背景，組織的主要領導干部要主管的政府部門派任，還有和事業單位一樣的干部編制等等。可見，這些問題都沒有弄清楚，中國的社會組織管理體制沒法改革，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制是做不到的。
所以，現在社會組織領域的最大問題是公私法不分。其實社會組織領域的法人，無論公與私，都應該和政府依法分立。現在不僅紅十字會，甚至連本該屬私法人的大批中國字頭的社會組織都被政府摟在懷里，認為必須像過去管事業單位那樣加強行政管理，這才是最大的錯誤。對于公、私法人的社會組織，政府的社會管理是不同的，對于紅十字會，政府給予民間外交和緊急救援的公權力賦權和資源保障，當然需要對其進行與賦權的內涵相一致的權力監督，而對于中華慈善總會、青少年發展基金會等等私法人的管理當然不能和紅十字會還有事業單位的管理一樣。要在登記注冊、履行章程和法律、政府購買服務等事項中依法進行監管。而人事、業務等組織內部事務要放手交給非營利組織自己解決。
盡快制定《非營利組織法》和《行業協會商會組織法》
《21世紀》：改革方案提出，現代社會組織要依法自治。那么就社會組織的立法問題，您有哪些建議？
楊團：十八大報告提出要建立現代社會組織體制，這和當年提出要建立現代企業組織一樣，意義重大。在現代企業組織領域里面，我們已經有了一部基本法《公司法》。而社會組織領域，我們也需要一部《非營利組織法》，明確非營利組織的性質、登記注冊、監督監管以及法律責任等基本問題。要特別明確的是，《非營利組織法》是私法體系的法律，不能規范紅十字會等法定機構、公法人社團。
同時，考慮到社會組織中的行業協會商會，是市場經濟體制上政府落實產業政策的社會組織手段。中國已是世界第二大經濟體，我們應該在行政和經濟手段之外，充分運用社會組織手段去穩定地發展經濟。因此，我認為，相比起《非營利組織法》，《行業協會商會組織法》同等重要，甚至更為急迫，立法條件也更加成熟。
《21世紀》：改革方案提出，以后要重點培育、優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織。這些社會組織直接向民政部門依法申請登記，不再需要業務主管單位審查同意。對此，您怎么看？
楊團：如果真正做到這一點，當然是進步。但是，目前的登記注冊雖然統一歸民政部管，不需要主管單位了，但是主管的做法并沒取消，只是從部外轉移到部內。民政系統內部有分工，幾個業務處室做主管單位，審查完了再傳遞給負責登記的處室。
所以，審查工作量很大，過去多少個部委的工作都由民政一家承擔了。這是時間拖延的主因。還有，既然要審查，自然有通不過的，有些組織和政府關系不好，就可能被排斥在外。這幾年，北京上海廣州都放開社會組織直接登記，但是社會組織的成長率不高，確實要深思其中的原因。我認為，根本的問題還要厘清非營利組織的私法人性質，除了不以營利為目的之外，其實它們和企業沒分別，因此注冊登記應該一律放開，監管方面比企業要嚴格一些。
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