高華?。焊皇〉捅８采w率低原因
2014年01月22日 來源：財新網
【背景】按道理，富裕省份的城鄉低保待遇應該更有保障，低保覆蓋率應該更高。但是，事實卻并非如此。
據權威專家透露，目前，在廣東、浙江、北京、上海等地，低保覆蓋面遠低于全國平均水平。這就出現了“越是富裕省份低保覆蓋率越低”的怪現象。此外，低保制度在一些地方成為尋租的對象，村干部或其親屬“吃低保”也屢有報道。
針對這些問題，10月30日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，部署建立健全社會救助制度，要求以法治方式推進社會救助制度建設。會議決定，“要推進以法治方式織牢保障困難群眾基本生活的安全網，抓緊把已有的成功做法上升為法規制度”。
目前，中國已基本建立了以低保制度為核心的社會救助體系，但該領域依然無法可依。據10月31日公布的十二屆全國人大常委會立法計劃，2013年12月底，全國人大常委會將首次審議《社會救助法》（草案）。
加快社會救助立法能否解決上述問題？建立完善的社會救助制度框架，目前還應該做些什么？
中國公益研究院常務副院長高華俊表示，由于富裕省份的低保投資由地方財政出錢，中西部省份則主要由中央財政補助，這導致越是經濟發達地區，城鄉低保的覆蓋率越低，對低保名額控制越嚴格，未能做到“應保盡保”。這必須通過加快社會救助立法加以解決。
高華俊曾在民政部低保司長期工作。他認為，現行低保制度有兩大缺陷。
第一，覆蓋面存在巨大的漏洞，越是經濟發達的地區，覆蓋面越低，低保水平越落后。這是因為，發達地區的低保資金由地方籌集，而中西部地區的低保由中央撥款。廣東、浙江、北京、上海等地，低保覆蓋面遠低于全國平均水平。
例如，廈門BRT公交爆炸事件的肇事者，就曾因低保資格被取消上訪。這從側面反映，一些發達地區把低保名額限制得太緊，無法保障底線民生，這很可能造成社會安全隱患。
第二，社會救助體系和社會服務沒有很好地銜接。低保制度的提升始終局限于“擴面提標”，即擴大覆蓋人群和提高補貼標準，沒有涉及對窮人的服務問題。
高華俊表示，社會救助在瞄準、找準窮人的同時，必須提供相應的福利服務。這并不意味著要建設福利院等設施，而應是讓社區服務者、社會工作者或專業志愿者參與，為困難人群提供照料及心理介入等。
高華俊介紹，從國際經驗看，社會保障制度有三個層面，最高的層面是福利制度，第二層面是保險制度，第三層面是社會救助制度。
在美國等西方發達國家，社會慈善、社會福利、社會救助都和社會工作、社會服務緊密聯系。只有這樣，社會救助才能真正做實，發展和提升空間才能打開。否則，社會救治就只局限于“救多少人”和“給多少錢”的問題。
高華俊認為，中國需要重新整合三個層次的社會保障體系，這項制度才能獲得整體提升。而立法正是解決三者銜接問題的必由之路。目前中國僅有《社會保險法》，這是遠遠不夠的，應該再出臺《社會救助法》和《社會福利法》，《社會福利法》還應該針對老年人、兒童、殘疾人分別制定。
高華俊表示，“只有通過國家層面的立法，才能綜合調動整個社會的資源配置，起到系統性調節的作用。單純靠‘擴面提標’和增加投入，很可能會邊際效益遞減。現在已經到了通過立法，解決社會救助制度系統性問題的時候了。”■
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