胡舒立：土地困局從存量入手
2014-01-26 來源：新世紀 作者：胡舒立
新一輪土地制度改革勢在必行，卻爭議不斷。
日前，國土資源部部長姜大明表示，“除生活用地外，原則上不再安排人口500萬以上特大城市新增建設用地。”此番表述引起軒然大波。
其實，姜大明講話自有依據，符合三中全會決議有關精神。不久前召開的中央城鎮化工作會議也提出：“城鎮建設用地特別是優化開發的三大城市群地區，要以盤活存量為主，不能再無節制擴大建設用地，不是每個城鎮都要長成巨人。”姜大明表述時以500萬人口劃線，擴大了限制范圍，招致誤解或非難，在情理之中。但其盤活土地存量的講話要旨，無疑切中了新一輪土地改革的要害。三中全會的土改議題多有突破，值得期待，其中，只要盤活土地存量這一篇文章做好，就足以為未來中國城鎮化進程開拓寬闊空間。
現實不容樂觀。按照既往的城鎮化之路，中國土地城鎮化率遠遠高于人的城鎮化率。在2000年-2010年間，全國城鎮建成區面積擴張了64.45%，遠高于城鎮人口45.9%的增幅。研究表明，北京、上海的人口密度遠低于東京、首爾等城市。現行土地管理工作的重心是在增量土地上做文章，如指標管理、基本農田劃定、占補平衡、“招拍掛”等，均圍繞征地展開。按照現行法律規定，那些已經做經營性使用的存量集體建設用地，必須經國有化之后，才能得以盤活。據國研中心農村部調查，2012年征地拆遷已占土地出讓收入的40%。單就財務壓力而言，現有征地模式便難以為繼。此番決策層調整思路，把管理重心轉到存量土地上，是對既往城鎮化之路的重大矯正。
中國獨特的土地制度，加上轉型期的經濟社會問題，使得中國城鎮化進程異常艱難復雜。在京津冀、“長三角”“珠三角”三大城市群，存量建設用地既包括國有建設用地，也包括農村集體建設用地，后者則含三類用地：鄉村企業用地，集體公共設施和公益事業用地以及農民宅基地。當前盤活存量的重點和難點，就是盤活已經劃入城市的農村集體建設用地。這部分市場扭曲最甚，改革的邊際效應也最為可觀。例如，北京市近年來以允許農村集體建設用地入市的辦法，實施了50個“城中村”改造，總面積達89平方公里，相當于北京老城區的總和。北京共有337個“城中村”，全市農村集體建設用地可能近400平方公里。不難想象，這些存量土地一旦盤活，將為深陷土地困局的北京注入何等活力。
十八屆三中全會通過的《決定》明確指出：“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。”這為未來推進城鄉統一的土地市場建設和土地制度的全面改革奠定了基礎。在這里，如何使“集體經營性建設用地”進入市場，其實大有文章。一種主張取其狹義，認為此概念指鄉村企業用地，即農民集體興辦企業或與其他單位、個人共同興辦企業的用地，不包括公益性用地和宅基地。然而，若要建立城鄉統一的建設用地市場，僅限于鄉村企業用地入市遠遠不夠。在城鎮化進程先行地區，特別是在沿海地區，三類農村集體建設用地早已混雜在一起，并已實現非正式流轉。大量流血沖突，都與侵犯農民宅基地權益相關。當前，按三中全會決定進一步推動土地制度改革，強化同地同權原則，決策層和主管部門應直面現實，科學定義和解釋“集體經營性建設用地”的內涵和外延。
解決存量集體建設用地問題要靠改革。核心就是通過一套制度安排，讓現實中已用于經營的集體建設用地進入市場。傳統的由政府主導的“招拍掛”之路不可襲。務實而有利于改革執行的應為系統性步驟，可包括：首先確權；其次讓這些土地進入城市規劃，擁有合法空間；第三，建立統一、公開的交易市場，形成合理的價格機制，其入市進程決不能再被少數人控制；第四，改革稅收體系，妥善分配土地收益，等等。長遠來看，要盤活城鎮規劃圈內的集體建設用地，應對《憲法》中涉土地所有權的相關條款做出修改。
中國城鎮化一頭連著地，一頭連著人（戶口），且二者相互纏繞，解決起來愈發不易。改革格外困難，因此明確土地制度改革的目標更為重要。如十八屆三中全會《決定》所提出的：“建設統一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎。”統一開放的土地市場，正是市場經濟制度成熟定型的標志之一。以此視之，則通過盤活土地存量，突破現存土地困局，意義重大。■
（本文為2014年1月20日出版的財新《新世紀》周刊第3期社評）
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