2003年，四川涼山彝族自治州美姑縣拉瑪阿覺鄉的高山移民正在用自己的雙手建設家園。  四川革命老區通江縣空山鄉七星村，61歲的孫惠蓮背著100斤重的沙子正要起身，她要走1里多山路才能把沙子背回家。這個村缺水，村民自己花錢修水窖來蓄雨水吃，一口水窖要花2500元，相當于孫惠蓮一家全年的現金收入。  云南，文山州大石山區，當地農民只能在巖石逢中“見縫插針”地種玉米，戲稱“玉米種在包廂里”，“一碗土一碗飯”。  《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010年）》提出：到2010年我國扶貧開發的主要任務有三項：一是幫助目前尚未解決溫飽問題的貧困人口盡快解決溫飽；二是幫助初步解決溫飽問題的貧困人口進一步改善生產生活條件，提高生活質量和綜合素質；三是加強貧困鄉村的基礎設施建設，改善生態環境，逐步改變貧困地區社會、經濟、文化的落后狀態，為實現小康社會創造條件。 2003年，四川涼山彝族自治州美姑縣拉瑪阿覺鄉的高山移民正在用自己的雙手建設家園。 據統計，到2003年底，云貴川桂等西南四省（區）未解決溫飽人口960多萬，低收入貧困人口近2180多萬，分別占全國2900萬尚未解決溫飽貧困人口的33%、5617萬低收入貧困人口的38.8%。 記者深入四省（區）的貧困地區調查發現，雖然“八七”扶貧攻堅以來，貧困地區的貧困面貌有了翻天覆地的變化，但由于受到生態條件、歷史因素的影響，這些地區貧困面依然很廣，貧困程度仍然很深。而且進入新階段扶貧開發以來，扶貧資金難以整合、小額信貸難到戶等體制性問題更加突出，使得扶貧資金無法體現扶貧效益，貧困群眾得不到有效的扶持。現在距離《中國農村扶貧開發綱要（2001－2010年）》提出的三大扶貧目標的實現只有5年左右的時間，如何正視當前扶貧工作中存在的問題，不斷創新扶貧開發的新機制，讓每一分扶貧資金都發揮最大的效益，成為一個緊迫的問題。 財政性扶貧資金“婆家多”，誰都可以說了算 “各炒一盤菜，共做一桌席”，這是許多基層干部對目前扶貧項目資金管理使用現狀的形象比喻。記者調查發現，這一現狀直接導致了財政扶貧資金的多頭管理問題，有權分配扶貧資金的部門太多，扶貧資金在下拔使用過程中被過多的中間環節消耗，有的還被一些單位和部門擠占挪用。 四川省審計查明，2001年到2002年四川違規違紀使用財政性扶貧資金1.5億多元資金，其中主要的違規違紀包括擅自改變扶貧資金項目計劃4443.6萬元；擠占、挪用、出借扶貧資金3554.62萬元；扶貧資金撥付不及時4447.2萬元等。 貴州省審計查出2001年到2002年全省違紀違規使用扶貧資金達1.4億元，損失浪費資金達571萬元。其中包括擠占挪用財政扶貧資金2598萬元，滯留財政扶貧資金2775.7萬元，未安排配套資金1087萬元等。 顏繼祿（四川省扶貧開發領導小組辦公室主任）：到目前為止，四川審計出的違規違紀扶貧資金已經全部整改完畢，相關責任人受到了處理。由此暴露出的當前扶貧工作中存在的一些體制性障礙也應該引起我們高度重視，如財政性扶貧資金的多頭管理問題。 現在扶貧資金有幾家主管部門，各有各的規劃，協調起來非常費力，有時候當年的扶貧資金有時候到了年中都不一定撥付得下去。而且由于有權分配扶貧資金的部門不承擔扶貧的責任，客觀上造成了資金分散，到不了真正的貧困村和貧困戶。 其實扶貧資金應該是一個“引子”，吸引各部門資金做“加法”，共同搞扶貧，而不是分散到各部門做“減法”，大家各自為政。 徐屹峰（貴州省扶貧辦副主任）：專項資金過多也是導致扶貧資金分散的一個重要原因。去年貴州省政府第一次安排的扶貧資金計劃指標為11.95億元，其中中央財政扶貧資金4億，以工代賑資金2.65億，信貸扶貧資金5億，省財政配套3000萬。4億中央財政扶貧資金中就有2億多11個項目的專項資金，其中包括交通、畜牧業、村村通廣播、農經網建設等等。 胡德才（廣西壯族自治區扶貧辦主任）：財政性扶貧資金分三大塊，財政扶貧資金、以工代賑資金和少數民族發展資金，這些資金分屬不同的部門管理，各有各的管理辦法，各有各的報批程序。例如，以工代賑資金由發改委管理和實施，每年資金下來后，扶貧部門要先等這一塊的資金安排好后，再來作協調和平衡，自治區政府每年要花2個月的時間來做這件事，資金下撥緩慢影響扶貧進程。 韋國偉（貴州省荔波縣扶貧辦副主任）：扶貧資金成了“戴帽”資金。每年的扶貧資金雖然是放在縣扶貧辦，但具體項目的運作、申報、選擇卻是以各個部門為主，扶貧部門只是指定項目實施范圍。即使這樣，一些部門也不按扶貧部門的規劃來實施項目，而是把該在貧困村實施的項目拿到其他村，甚至是非貧困村去實施。 閻仕璠（四川省通江縣扶貧辦主任）：扶貧資金每年12月才能到縣上，第二年6、7月間就要催著報賬、驗收，實際只有半年時間，容易錯過種、養業項目的實施季節。因此縣里不得不先啟動項目，拿什么啟動？只有借款，村民們也四處借款，又要欠債，還要償還利息，年年如此。 記者發現，由于財政性扶貧資金缺乏統一管理，導致扶貧項目執行不嚴格，扶貧資金常常被挪作他用。特別是貧困地區由于財力有限，一旦資金周轉不靈，扶貧資金就立即成為人人都想咬上一口的“香餑餑”。據四川、貴州兩省對2001年到2002年扶貧資金的審計，四川、貴州分別有3500多萬和2500多萬扶貧資金被擠占、挪用和出借，其中用于彌補行政經費和蓋房買車的資金就達3000萬左右。 有的地方還把扶貧款當作一種待遇，平均分配，致使資金使用效益欠佳。在四川省的這次審計中，1500多萬元財政扶貧資金被分配在達州、巴中、遂寧等12個縣（區）的154個項目，平均每個項目只有10萬元左右，一些扶貧項目由于論證不充分，管理不善，造成了損失浪費。攀枝花市鹽邊縣2002財政年科技扶貧項目，引進900多只南江種黃羊，由于缺乏飼養經驗，種黃羊得了山羊痘病，只能捕殺，到年底900多只種黃羊只剩下了80多只，扶貧資金打了水漂。 為此，顏繼祿等人建議，國家應盡快出臺財政性扶貧資金統一管理辦法，明確扶貧開發的主體。從一個省來說，應將財政性扶貧資金、項目的實施、管理權統一到省級人民政府，實施嚴格的規劃管理，這樣才能從根本上解決扶貧資金使用分散以及違規、違紀使用的問題，讓貧困群眾真正得到國家扶貧政策的幫助。 信貸扶貧資金“嫌貧愛富”，貧困戶望而興嘆 記者在西南4省（區）調研時，信貸扶貧資金難以到戶是廣大貧困群眾、基層扶貧干部反映最為集中的問題之一。作為國家用財政資金貼息的信貸資金，扶貧貼息貸款擔負著扶持貧困群眾發展生產的責任，是一種非常有效的扶貧方式。然而，由于準入門檻高，近幾年來，農行發放額度逐年萎縮，許多地方甚至停發。沒有小額扶貧信貸資金的注入，貧困農戶靠自身很難發展，增收更是難以實現。 吉克果果：（四川涼山彝族自治州西昌市洛古波鄉柑子爾村的高山移民）我4月份剛從3100米高山上搬下來，建房子國家還補助了8000元，原來我住的是茅草房，人和牲口住在一起，現在住上水泥房了，人畜分居，衛生好多了。但因為搬遷，家里欠下了5000元左右的債務。現在喂著一點雞鴨，想發展生產，就是得不到貸款。 洛古波鄉干部：2002年，省上出臺政策說，每戶移民可以得到3000到5000元的貸款，當初也是這樣給移民宣傳的，但文件下了后執行不了，村里30戶移民沒得到1分錢貸款，老百姓意見很大。其實這個鄉的交通條件非常好，旁邊就是公路，如果移民能夠得到一筆小額貸款，用來發展養殖業，很快就能脫貧。 審計查明，2001年到2002年度四川實際投放扶貧貸款39億多元，僅財政貼息金額就達1.3億左右，而其中用于幫助貧困戶發展生產、脫貧致富的小額扶貧貼息貸款僅發放了1.2億左右，還比不上財政貼息給銀行的資金，全省大部分貧困縣農業銀行沒有向貧困戶發放小額扶貧貸款。 問題的癥結在于：扶貧貼息貸款的政策性和銀行信貸商業化管理本身就是矛盾的。一方面農業銀行負責扶貧貼息貸款的發放，承擔政府賦予的扶持貧困群眾發展生產的政策性責任；另一方面，農業銀行作為商業銀行，要求保證信貸資金的安全，而廣大貧困戶根本無法提供有效的抵押擔保，因而也無法獲得貸款，而貧困戶還貸率低也造成銀行不敢輕易放貸。 云南，文山州大石山區，當地農民只能在巖石逢中“見縫插針”地種玉米，戲稱“玉米種在包廂里”，“一碗土一碗飯”。 為了第二年的貸款指標不被國家縮減，一些農行就自己找項目到扶貧部門申請立項使用貸款指標。獲得扶貧貸款的一些企業和項目與貧困農戶增長聯系并不緊密，與扶貧開發要求不銜接，有的把扶貧貸款貸給企業用于修建索道、殯儀館改造等等，扶貧貸款的扶貧效益無從體現。 胥國榮（四川涼山州扶貧辦副主任）：扶貧貸款的門檻太高，把貧困農戶“掛在了空中”。三年來，全州各類扶貧資金70%以上到了重點縣，但直接用于解決貧困人口溫飽問題的資金太少。在9.22億元信貸扶貧貼息貸款中，90%以上的資金到了大型項目建設上，到村入戶僅為4536萬元，僅占4.9%。 徐屹峰：小額信貸扶貧資金扶持貧困戶不突出，扶貧貸款體現不了扶貧效益。1999年全省發放是8個億，近兩年來僅發放1－2個億，而這2個億幾乎全是貸給種烤煙農戶。全省農副產品加工企業近200家，但上規模的也就10多家，而一些需要資金注入才能夠帶動貧困人口的企業由于規模小，就算立了項，也因資產抵押擔保不夠而貸不了款。 韋壽福（廣西都安瑤族自治縣扶貧辦主任）：扶貧部門審批立項的與農民增收關系密切的項目，卻往往得不到農行認可。去年扶貧部門審批了5500多萬的信貸款、400萬小額貸款，報農行評估，至今沒貸到一分錢。 這種矛盾不可避免地造成了扶貧資金“嫌貧愛富”的怪現象。扶貧貼息貸款大量投放龍頭企業和基礎設施建設，貧困村和貧困戶享受扶貧貼息貸款的金額少之又少。如四川南充市農業銀行在扶貧貼息貸款的投放上，按照商業貸款的運作方式，2001年到2002年共投放扶貧貼息貸款3億多元，幾乎無一直接投放給貧困戶，絕大部分是超規定范圍發放，貸給了效益好的學校、醫院和有穩定客戶與壟斷收益的水、電、天然氣、廣電網絡等公用企事業單位和中型發電企業。 此外還有一部分扶貧貼息貸款被挪用來發工資、福利、支付借款、欠款和日常支出甚至直接用于資金周轉，如宜賓縣昌誼集團公司，將計劃用于營造速豐林、油樟扶貧貼息貸款400萬元全部用于了企業資金周轉。 針對目前這種局面，許多基層干部提出了自己的見解。 閻仕璠：既然扶貧貸款的投放難以保證完全用于扶貧，貧困群眾也難以獲得貸款，還不如把每年財政貼息給扶貧貸款的資金直接撥付到縣，由縣里幫助貧困群眾找項目，或者補貼給確實能夠帶動貧困群眾脫貧的項目或企業。 盧鄰遠（涼山彝族自治州農業銀行法人客戶部處長）：貧困農戶造血功能差，無法保證扶貧貸款“收得回，有效益”，截至目前，農行在涼山發放的到戶扶貧貸款超過4億，但其中絕大部分屬于不良貸款。既然要保證對貧困群眾的扶持，又要保證信貸資金的安全，那么信貸資金的注入對象就應該選擇那些貧困狀況相對比較好的，起碼有勞動力、有項目的貧困戶，而對于貧困程度很深的那部分群體，應該靠國家加大無償資金投入來解決。 一些基層干部還建議，調整扶貧貼息貸款的管理方式和發放范圍，扶貧貸款屬于政策性業務，可以考慮由政策性銀行辦理。在目前體制沒有改變的情況下，也可以考慮將財政用于扶貧貼息貸款的資金直接用于增加財政性扶貧資金的投入，或者直接補貼給貧困戶或能夠帶動貧困戶脫貧的項目或單位。 |
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