所謂森林生態效益的補償，即為了保護和改善生態環境，提高林業生產的積極性， 凡納入公益林管理的森林資源，政府以多種方式對投資者和生產經營者給予合理的經濟補償。本文試從浙江森林生態效益補助資金試點工作入手，談談探索建立森林生態效益補償制度的思路和建議。
一、森林生態效益補助資金試點工作為建立補償制度邁出了第一步
2001 年財政部和國家林業局聯合頒發了《關于開展森林生態效益補助資金試點工作意見》的通知，首批注入 10 億元中央補助資金，確定在 11 個省區先行試點。 這項工作開啟了我國有償使用森林生態效益的歷史，為今后建立森林生態效益補償制度邁出了第一步。
浙江森林覆蓋率達 59.4% ，居全國前列，在我國森林生態建設中占據重要地位。我省 錢江源頭及新安江庫區的 8 個縣（市、區）共 300 萬畝重點防護林和特種用途林，被列入國家首批森林生態效益補助資金試點范圍，按每畝 5 元的標準，每年享受 1500 萬元中央財政補助資金。這項試點性的工作在我省實施以來，確實在一定程度上提高了林農從事林業生產的積極性，也提高了全社會對森林生態效益的認識，其產生的積極作用是不可否認的，但也不能對此過于樂觀。其設計的本身和實施的過程，都存在著許多不容忽視的問題，有待于我們進一步探索創新。
首先， 公益林分類界定和保護補助政策相脫節。全省界定公益林面積 2657 萬畝，而實際享受國家補助面積僅為 300 萬畝，只占 11.29% ，兩者相差懸殊，引起補助資金從總量到內部結構上的失調以及地區間的不平衡。具體到一個市縣，其矛盾更為突出。如淳安縣，情況稍好一些的村，已列入國家補助的面積占區劃界定面積的二分之一，而情況差一些的村，則只占四分之一； 富陽市有國家級、省級生態公益林面積 124.9 萬畝，而實際上真正得到省以上確認的重點生態公益林面積為 55 萬畝。這就造成 大部分已界定的公益林補助資金不到位，引出這部分公益林是否該保護和如何保護的問題，引起享受與未享受補助農戶之間的失衡，保護合同（協議）的嚴肅性受到嚴重挑戰。實行森林生態效益補助的本意是要提高林農的積極性，但實際上的這種失衡卻造成了小部分林農積極性得到提高，而大部分林農積極性反而受到傷害。
其次，森林生態效益補助資金的補助標準相對偏低。據測算，重點防護林和特種用途林禁伐后，林農生活及轉產所需補償約為 20 元 / 畝。山區老百姓反映：“有 20 元一畝的補助，那么燒煤氣的錢就夠了，也不會再上山去砍柴了。”補助標準偏低，與林農的期望差距較大，保護和補助的效果必然要打折扣。
第三， 不同補助標準增加了操作上的難度。山林權屬的歷史沿襲，使山林所有權、使用權具有多種形式，區域分布廣而散，插花山等司空見慣。一個行政村所管轄的山林，區域范圍少則幾平方公里，多則幾十平方公里，勢必出現有些是公益林，有些不是公益林；有些是國家級公益林，有些則是省級、縣（市）級公益林。這種差異，必然導致所采取的山林管護措施的不同和補助資金管理方式的不同，具體操作起來難度較大，勢必影響山林管護和資金管理的效能。
第四， 缺乏統一規范的會計核算和財務管理辦法。目前鄉（鎮）村財務基本上執行的是鄉村農業合作經濟組織會計核算制度，其中沒有專設“財政補助收入”或“撥入專款”等科目，因此，從鄉財稅所看到的是“其他收入”、“其他支出”科目下的公益林補助資金收支核算，這種核算不僅混淆了財政補助資金的性質，而且難以做到單獨完整地反映各級公益林補助資金的來源與去向。會計信息的失真，使財務監督難以落實，個別地方甚至出現了把國家補助款用于墊付農業稅或用于歸還造林貸款等現象。
第五， 地方配套政策難以到位。根據國家對試點工作的意見，重點防護林和特種用途林的管護責任在地方。地方政府有責任、有義務采取相應的配套措施，加強對重點防護林和特種用途林的保護與管理，不能因中央建立了財政性森林生態效益補助資金，而減少自己應盡的管護義務。但從試點工作看，一些地方政府的責任與義務沒有得到有效的落實。個別地方對實行試點工作的意義認識不深，把試點工作當作爭取上級資金的一種方式，對中央要求地方自行消化的問題，沒有采取切實可行的辦法解決。
產生這些問題的原因是多方面的，有些問題可以通過完善補助辦法來加以解決，但有些問題則不是補助辦法能夠解決的。就其實質來說，關鍵是“補助”的辦法本身不是一種成熟的制度。“補助”畢竟不是“補償”，這是兩個完全不同的概念。“補助”是政府為扶持某一特定行業而給予的優惠，這種優惠是非常有限的。“補償”是指特定受益者因消費某一產品或服務給予生產者一定額度的支付，具有持續地進行市場交換的意義。森林生態效益補助資金只是對重點防護林和特種用途林的管護費用進行補助，而不是對其撫育更新、營造林成本等進行的補償，因此它不是完全意義的“補償”制度。這也沒有達到 《森林法》關于“國家設立森林生態效益補償基金，用于提供生態效益的防護林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫青、保護和管理”的規定。 因此，要從根本上解決上述問題，持續地調動林業生產的積極性，不斷推進生態環境建設，必須加快建立森林生態效益補償制度。
二、建立森林生態效益補償制度具有重要的理論意義和現實意義
從理論意義上看，森林是人類社會賴以生存和發展的基礎，森林具有經濟、社會、生態三大效益。森林的生態環境功能具有明顯的外在性和公共產品的特征，其生態成本不可能由林業生產者所能承擔，其生態效益也不應當由受益者無償使用。 建立森林生態效益補償制度，不僅可以解決“公眾受益，由少數人負擔”的問題，也會改變“公益林受益對象不明確，無人投資，建設緩慢”的狀況，有利于形成“誰受益、誰補償，全社會受益政府統籌、社會投入”的新型機制，從而也會使林業生態建設資金有一個較為可靠的來源保障。
從現實意義上看，林業是生態環 境建設的主體。我省提出建設生態省、打造“綠色浙江”，全面推進十大重點領域建設，加快構建五大體系，其中之一就是要通過生態公益林等重點領域的建設，來構筑山川秀美的生態環境體系。只有加快建立 森林生態效益補償制度，才能真正調動各方面的積極性，從而把生態省建設的相關任務落到實處。 建立 森林生態效益補償制度，應當納入我省生態省建設的重要內容，納入樹立和落實科學發展觀、實施可持續發展戰略具體行動之中。
目前，在國際上對建立森林生態效益補償制度已經有比較成熟的理論基礎和現實行動。如美國較早就選擇由政府購買生態效益，提供補償資金來提高生態效益。 2001 年聯合國《氣象變化框架公約》締約方會議上 178 個國家達成了森林植被等綠色資源的面積可以折算成 CO2 減排指數的協議，這也就是說森林生態效益的一部分轉化成了可以計量的碳匯（匯集的 CO2 數量）。當然，目前我國的市場經濟體系和法律體系還處在進一步完善的過程中，建立完全成熟的森林多效益市場交換機制的條件還不具備，但是我們可以探索適合我國國情的森林多效益市場交換辦法。我省作為東部沿海發達地區，完全能夠以建設生態省為契機，率先建立區域性的森林生態效益補償制度。
三、建立森林生態效益補償制度的思路和建議
建立森林生態效益補償制度，應立足于當前經濟社會發展的現實基礎，順應全面、協調、可持續發展的要求，以公益林管理為主體，以森林生態效益補助資金試點工作為基礎，循序漸進地加以推進。
（一）樹立生態林業觀念，切實做好分類經營管理工作。
森林生態效益補償制度，有償使用森林生態效益是新思維、新概念，需要人們重新認識林業。我們應減少對林業的索取，增強生態效益優先觀念，努力從主觀上解決制約建立森林生態效益補償制度的思想問題。分類經營是森林生態效益補償制度建立的前提條件。從試點工作情況看，當前最重要的是要完善分類區劃界定工作。必須嚴格按國家制訂的標準，劃定公益林地與商品林地，做到兩種林地地類、權屬清楚，經營主體明確，并分別采取不同的管理體制、經營機制和政策措施。要遵循 “尊重自愿、不求一致”的原則，尊重林農自愿，不搞行政強制，不求形式類同，但要服從大局，統一管護。同時， 要抓緊制訂公益林經營管理辦法，用制度去管理人和事，強化政府責任制，將公益林管理落實到政府肩上。
（二） 加強森林生態效益補助資金管理，規范和完善補助資金會計核算辦法。
要進一步做好資金補助政策和規劃、區劃界定等資源保護政策間的銜接工作，正確處理好保護與利用的關系，長遠目標與當前任務的關系，正確處理好集體護林和林木個體所有的關系，確保林木所有者或經營者及時獲得補助資金，確保集體護林組織有合理合法的資金來源。 要嚴格執行資金管理制度，規范報賬憑證，統一會計核算方法， 強化補助資金專款專用手段， 建立健全有效的內部控制制度 ， 充分發揮補助資金的使用效益。同時，要 建立激勵機制，完善獎懲辦法， 對公益林管護和補助資金使用、管理較好的單位，可采取“以獎代補”的形式給予獎勵；對違反規定冒領、截留、擠占、挪用的部門和單位采取必要的懲罰措施，直至追究有關人員行政、法律責任。
（三）堅持以政府為主導，建立多層次多渠道的生態補償機制。
森林生態效益補償制度需要有資金作保障。森林生態效益的公益性質決定了其補償資金的社會公益性，因此在其構成上，主要應由政府承擔。一方面，建立森林生態效益補償制度 必須多層次。公益林建設投資和 森林生態效益補償資金，按照 事權、財權劃分原則，分別由中央政府和地方各級政府承擔，把公益林 建設、管理納入各級政府的財政預算，并予以優先安排。對關系國計民生的重點生態工程建設，國家財政要重點保證；地方規劃的區域性生態工程建設投資，要納入地方財政預算；部門規劃的配套生態工程建設投資，要納入相關工程的總體預算。對重點地區速生豐產用材林基地建設和珍貴樹種用材林建設中的森林防火、病蟲害防治和優良種苗的開發推廣等社會性、公益性建設，由國家安排部分投資。 在此基礎上 逐步建立和完善“中央、省、市、縣”四級森林生態效益補償機制。
另一方面，建立森林生態效益補償制度必須多渠道。補償資金應以政府財政為主導，社會征收、經營主體投資為輔助。吸引社會閑散資金用于林業生態建設，是一種不可忽視的力量。當前 在國家承擔生態環境體系建設資金面臨困難，林業生態建設資金短缺，供求矛盾突出的情況下，可采取國家投入一些，地方財政撥一些，銀行貸一些，引進外資籌一些，社會征集一些的多渠道、多層次、多方位籌集林業生態建設資金，建立多元化投資體系。 政府應根據具體情況制定相應優惠政策，積極吸取社會資金投向林業，鼓勵各種不同類型的投資主體參與生態建設，并引導群眾利用社會資金大辦股份制林業。股份制林業不僅具有產權明晰、利益直接、聯股聯心的優點，而且還會使分散的生產要素得到優化組合、合理配置。
（四）建立森林產權制度，完善森林資產管理。
要完善《森林法》中有關森林使用權有償使用、轉讓入股、合資合作的相關條款，規范產權制度中森林資產處置、股權管理、評估管理等有關問題。要制訂詳細的森林資源價值補償辦法，使價值評估、價值補償范圍、內容、標準、方式等有操作性強的法律依據。對不同產權的公益林，應實行一視同仁、同等對待的補償政策。要制定統一的森林資源資產會計核算制度，全面真實地反映其資產、負債和所有者權益狀況，明晰產權，維護所有者和經營者的合法利益，把有償使用森林資源生態效益建立在真實的有歷史數據可依的基礎上。
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