目前，全力建設節約型和環境友好型社會已經成為中央政府以及全社會的共識。“保護生態環境，加快建設資源節約型、環境友好型社會，促進經濟發展與人口、資源、環境相協調”，“實行有利于資源節約的價格和財稅政策”已經正式寫入中國的“十一五”規劃之中。
環境是一種重要資源，同時環境又是公共產品。如何創新機制，發揮市場對環境資源的配置作用，非常值得討論和探索。
排污權交易是許多國家通過市場手段配置、保護環境資源的重要經濟政策之一。排污權交易的主要思想是：在滿足環境要求的前提下，設立合法的污染物排放權利即排污權(通常以排污許可證的形式表現)，并允許這種權利像商品那樣被買賣，以此進行污染物的排放控制。企業節約下來的污染排放指標，將成為一種可以用于交易的“有價資源”，既可在企業與企業間進行商業交易，也可“儲存”起來以備自身擴大發展之需。而那些無力或忽視使用減少排污手段、導致手中缺乏排放指標的企業，將不得不按照市場價格，向市場或其他企業購買污染指標。
排污權交易市場分為一級市場和二級市場。一級市場是政府與排污者之間的交易。政府機構評估出一定區域內滿足環境容量的污染物最大排放量，并將最大允許排放量分成若干規定的排放份額，每份排放份額為一份排污權。政府就某種污染物排放權每年定期與排污者進行交易，交易形式主要有招標、拍賣、以固定價值出售等。一般來說，對社會公用事業、排污量小且不超過一定排放標準的排污者，可以采取靈活的辦法；而對于經營性單位、排污量大的排污者，多采取拍賣或其他市場方式出售。
二級市場是排污者之間的交易場所，是實現排污權優化配置的關鍵環節。排污者在一級市場上購買排污權后，如果排污需求大，購買的排污權不夠用，就必須在二級市場上花錢買入；相反，如果企業減少排污，購買的排污權得到節省，則可以在二級市場上售出獲利。
排污權交易制度不僅體現的是“總量控制”的污染物控制策略，而且是依靠市場手段使企業主動來實現“總量控制”目標的。政府核定區域內污染物總量后，排污權進入市場進行交易，減少排污節約的排污權可以在二級市場上買賣獲利。這樣，排污者就有減少排污的積極性。可以設想，如果區域內排污總量一旦確定，排污權就獲得了類似壟斷資源的身份，有限的排污權必然帶來價格不菲的交易，企業在利益驅動下，自然會珍惜有限的排污權，減少污染物的排放。
相反，中國目前的“付費即排污”的污染控制策略，更多是依靠政府行為來推動環境保護。排污費由政府來強制征收，排污許可證由政府授予，超標排污由政府來處罰，大部分污水處理設施也是由政府投資興建，企業是否執行環保政策過多地依靠行政手段的被動監督。這樣，一方面企業缺乏珍惜環境的內在壓力和動力，在環境保護上和政府玩起“貓捉老鼠”的游戲。
更有甚者，一些地方環保部門和排污企業之間相互博弈，最后形成“協議”收費，完全喪失了排污費應有的政策功能。這種政府主導型的污染控制，還存在諸多“尋租”或風險，比如，一些地方環保部門借機干預企業的正常生產，隨意減免排污費，違規使用排污費等。這些現象反過來又增加了政府監管的難度。
就排污收費而言，盡管2003年出臺的《排污費征收使用管理條例》規定，直接向環境排放污染物的單位或個體戶，應當按規定繳納排污費。但是，現行排污費標準仍然偏低，與污染治理成本相比是杯水車薪。
就超標排污處罰而言，中國僅在大氣污染防治法中規定，超過國家和地方標準向大氣排放污染物的，由所在地縣級以上環保部門處最高10萬元的處罰。而根據有關規定，還不能對其進行二次處罰。按照這種環保政策，只要繳納排污費或超標排污罰款，就獲得事實上的排污權。排污許可證制度在實踐中已幾乎轉變成注冊制度，對企業來說是零成本或低成本。這樣，企業超標排污成為必然，污染物總量實際上無法得到有效控制。
中國排污權交易幾年前已經啟動，目前尚處于試點階段，雖然基層環保部門以及企業都希望能及時出臺有關排污權交易的具體規章制度，部分省市如山西、江蘇等都相繼出臺了一些地方性的排污權交易法規，但總體來說，進步不快。
進步緩慢的原因有很多。在中國目前環境保護法律法規中，除了個別針對特種污染物的規定中體現有“總量控制”思想外，主要的法律法規均沒有明確“總量控制”的規定。在“排污付費”的污染控制策略下，只要付費就可以排污，這樣，企業顯然不會再去市場上購買排污權，也就不會有企業賣出排污權。也就是說，沒有對排放量的總量限制，就沒有市場。
從一級市場來看，相對于土地、礦產等有形資源而言，排污權有償使用缺乏政策和法律依據。據調查了解，現在要辦個經營排污權出讓和交易公司，辦理工商執照和稅務登記都碰到難題。另外，目前存在著新建污染企業和已建污染企業之間，在排污權初始分配方面有償和無償取得“雙軌并存”的不公平局面，挫傷了企業有償取得排污權的積極性。
因此，我們建議，通過法律來進一步明確排污權有償取得。首先要確立有關“總量控制”污染控制策略具體實施的統一法規，在現行環境法律中對排污總量控制的目標、總量設計、調查和檢測、總量分布、適用程序等做出更加明確的規定；然后通過立法建立排污權交易市場，規范初始排污權的分配，確定初始分配方法，加強監管，杜絕企業尋租行為。對排污權二級市場的交易范圍和交易方式做出明確規定，建立排污權交易的法律體系。在一級市場上，除了通過立法明確排污權有償取得外，要探索適合我國國情的排污權一級市場交易形式，改變無償分配或行政授予的做法，采用招標、拍賣或其他市場化方式將排污權賣給企業。
排污權初始化分配如何進行？如何保證公開公正公平？如何防止排污權分配引起的腐敗？這是大家非常關心，也是我們正在研究和思考的問題。
排污權初始化分配的關鍵在于用統一的分配方法。以往二氧化硫的分配是以國家下達的總量控制指標逐級等比例下達，造成了原來排放量大、污染嚴重的地區或者企業“占便宜”，形成了總量分配的不公平。
在排污權市場的建立方面，我想應該基于三個方面，一是公正的分配方法，確保每一個污染企業都取得合理的總量配額。二是嚴格的環境執法，應該使得企業嚴格按照核定的總量排放污染，對于超過總量排污的企業，必須實施嚴格的處罰手段，讓其不得不按照總量進行排污，否則企業成本將大大增加。三是有“量”可以交易。目前我們設計的績效分配是公開公正公平的，企業在治理污染后(對于電廠而言就是脫硫)，應該會有富余的指標進行交易。
與此同時，要通過立法等手段，有效制止濫用和非法轉讓排污權，杜絕蓄意囤積居奇等擾亂市場的買賣行為，對超標排污企業進行嚴厲處罰，通過這些措施確保排污權在二級市場上能夠正常交易。
最后，政府還應建立和完善排污權交易的政策調控體系，利用稅收、信貸等手段對排污權市場進行必要的宏觀調控；對排污權交易要給予一定的優惠政策，以鼓勵企業參與排污權交易，為排污權交易創造必要的宏觀環境。
作者：朱志剛(財政部副部長)
來源：《南方周末》
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