水問(wèn)題的解決，首先是國(guó)家管理體制的改變，應(yīng)該徹底打破過(guò)去的部門(mén)和地域條塊分割的管理，建立起流域管理、集中管理的體制
當(dāng)下的中國(guó)，各種環(huán)境污染事件頻頻曝光，不斷見(jiàn)諸媒體。但白洋淀污染事件仍然令人震驚，其中暴露出來(lái)的深層次體制與制度問(wèn)題更是值得反思。
白洋淀污染的根本原因是管理體制問(wèn)題，也就是我們通常講的“九龍治水”現(xiàn)狀并沒(méi)有得到根本性改變：條塊分割，地域分割；政出多門(mén)，重復(fù)管理；各部門(mén)都對(duì)水有一定的管理權(quán)限，但相互之間缺乏協(xié)調(diào)和銜接的機(jī)制。實(shí)際上是有權(quán)無(wú)責(zé)，有利益時(shí)相互爭(zhēng)奪，有責(zé)任時(shí)相互推諉。這其實(shí)是一種嚴(yán)重違背水的自然屬性的管理體制，不僅效率低下，而且無(wú)助于水體的合理開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)。
中國(guó)早在上個(gè)世紀(jì)80年代中期就出臺(tái)了《水污染防治法》，確定了水污染防治的區(qū)域管理模式。但是，從20世紀(jì)80代至今，中國(guó)出現(xiàn)了淮河全流域污染、滇池污染等眾多流域湖泊的污染事件。這些事件以沉重的代價(jià)揭示，水污染控制的區(qū)域管理體制因不符合水的生態(tài)規(guī)律，其管理效率與效能是難以實(shí)現(xiàn)法律設(shè)定的目標(biāo)的。區(qū)域管理無(wú)法解決流域的上下游、左右岸、岸上與水體等各種利益的協(xié)調(diào)問(wèn)題，最終會(huì)使下游成為直接納污場(chǎng)。
白洋淀污染是多年的積累造成的后果。作為一個(gè)匯水區(qū)域，白洋淀污染與上游、與方方面面的開(kāi)發(fā)利用以及排污都是有關(guān)系的。造成今天的局面絕非一日之寒，是歷史的欠債。解決這個(gè)問(wèn)題，僅通過(guò)對(duì)幾個(gè)官員的行政免職（問(wèn)責(zé)）并不能起到作用，至少作用是有限的。
水問(wèn)題的解決，首先是國(guó)家管理體制的改變，應(yīng)該徹底打破過(guò)去的部門(mén)和地域條塊分割的管理，建立起流域管理、集中管理的體制。這也是國(guó)際上的成功經(jīng)驗(yàn)，許多國(guó)家在水問(wèn)題上都走過(guò)了分散管理——公權(quán)力激烈競(jìng)爭(zhēng)——公共利益受損的彎路，在付出慘重的代價(jià)后，選擇了流域管理和集中管理的模式。現(xiàn)在有不少國(guó)家正在進(jìn)行的水法改革，也是朝著流域控制的方向發(fā)展，將水資源的開(kāi)發(fā)利用、水污染防治、水生態(tài)安全保護(hù)等納入一體化軌道。
中國(guó)很早就成立了流域機(jī)構(gòu)，但它的性質(zhì)是作為水利部派出的一個(gè)科技咨詢機(jī)構(gòu)，基本上沒(méi)有行政管理權(quán)，行政功能很弱。直到國(guó)家制定《防洪法》，以及2002年修訂《水法》，才對(duì)流域機(jī)構(gòu)的行政權(quán)做出了一些規(guī)定。《水法》規(guī)定了流域管理與區(qū)域管理并重的體制，賦予了流域機(jī)構(gòu)八個(gè)方面的權(quán)力，但是具體操作還有一定的問(wèn)題。最近一次的《水污染防治法》修改，也對(duì)流域污染控制問(wèn)題做出了一些規(guī)定；但總體看，只能說(shuō)注意到了流域?qū)哟蔚膯?wèn)題，離真正設(shè)立流域控制體制與制度體系還有很大的距離。
要解決水污染，環(huán)保部門(mén)的嚴(yán)格執(zhí)法也非常關(guān)鍵。如果能夠?qū)ⅰ端廴痉乐畏ā芬呀?jīng)規(guī)定的各項(xiàng)制度真正執(zhí)行到位，一些污染是可以得到控制的。
但現(xiàn)在問(wèn)題是環(huán)保部門(mén)受制于地方政府，地方的環(huán)保部門(mén)非常為難，環(huán)保局長(zhǎng)也特別難當(dāng)。因?yàn)橐獓?yán)格執(zhí)法，有些工廠就得關(guān)掉，地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展就會(huì)受到影響，環(huán)保局長(zhǎng)就會(huì)受到不圍繞中心工作、沒(méi)有“大局”意識(shí)的指責(zé)，甚至連局長(zhǎng)的位置也坐不住。
因此，不僅要改革對(duì)地方政府政績(jī)的考核指標(biāo)體系，還必須改革環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)的管理體制，實(shí)行至上而下的垂直管理。環(huán)保執(zhí)法，必然會(huì)和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)生沖突，在這個(gè)問(wèn)題上地方利益與公共利益、眼前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的矛盾是不可避免的，所以必須讓環(huán)保部門(mén)與地方政府有一定的距離，具有相對(duì)獨(dú)立性。
還有一個(gè)更深層次的問(wèn)題是水權(quán)。水具有多種功能，可以分為生活水、生產(chǎn)水、生態(tài)水；各類水中又都有多種用途，如生產(chǎn)水就包括農(nóng)業(yè)、工業(yè)、交通、發(fā)電等等。在各種用途中，有些又是有沖突的。這就需要通過(guò)物權(quán)立法的形式，確定主體對(duì)于水的各種權(quán)利，并且將各種用水順序確定下來(lái)，對(duì)與用水有關(guān)的權(quán)利邊界進(jìn)行劃定。在我國(guó)，《水法》已經(jīng)宣告了一切水資源歸國(guó)家所有，確立了水資源有償使用制度，為在我國(guó)建立水權(quán)制度奠定了基礎(chǔ)，但離水權(quán)制度的健全還有很大距離。
沒(méi)有水權(quán)制度，就很難解決水污染治理的市場(chǎng)化問(wèn)題。現(xiàn)在我們國(guó)家所有的污水處理廠都是虧損的，原因在于污水處理完全采取財(cái)政負(fù)擔(dān)方式，并未引入市場(chǎng)機(jī)制。對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，自己建污水處理站（廠）肯定只有投入沒(méi)有產(chǎn)出，它不愿意，而且有可能重復(fù)建設(shè)，效率很低。建立集中處理廠成本可以降低，政府也有責(zé)任建設(shè)，但污水處理廠的運(yùn)行費(fèi)用是需要由污染者負(fù)擔(dān)的，這樣就必須要引入市場(chǎng)機(jī)制，確立合理的水價(jià)，將污水處理費(fèi)用攤?cè)胨M(fèi)、還要對(duì)污水處理廠進(jìn)行市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)。但現(xiàn)在這些都遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到，市場(chǎng)機(jī)制的缺乏，對(duì)于水的合理利用及污染控制，都會(huì)帶來(lái)負(fù)面影響。
在國(guó)外，環(huán)保產(chǎn)業(yè)十分發(fā)達(dá)，污水處理廠也能盈利。他們對(duì)水首先實(shí)行清、污分流，實(shí)行中水循環(huán)，有些水經(jīng)過(guò)簡(jiǎn)單處理就可以用，由使用人以低價(jià)向污水處理廠購(gòu)買。比如洗車場(chǎng)就不需要最清潔的水；還有雨水不需要處理，通過(guò)管道簡(jiǎn)單集中一下就可以再利用，不需要投入巨大的成本。
但做到這一點(diǎn)是需要條件的，如城市的管網(wǎng)建設(shè)必須要達(dá)到清污分流，生活污水、工業(yè)污水、一般的雨水的排放必須分開(kāi)，否則，水的循環(huán)使用難以實(shí)現(xiàn)。這也說(shuō)明，整個(gè)水污染治理和水資源保護(hù)是一個(gè)綜合性的生態(tài)工程，不是一個(gè)企業(yè)、某一方面可以單獨(dú)解決的。
從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，一條河流從污染治理到基本恢復(fù)生態(tài)功能，至少需要50年。像白洋淀這樣的水域，長(zhǎng)期接納污水，已經(jīng)完全失去了自凈功能。且不說(shuō)現(xiàn)在治理的可能性尚需要技術(shù)專家論證，即使在技術(shù)上有治理的方案，要完成治理，不僅是時(shí)間上不能指望一朝一夕，而且其投入是污染者所獲得的利益的成百上千倍亦不足為奇。“污染容易治理難”的規(guī)律不可逾越，教訓(xùn)是非常深刻的。
亡羊補(bǔ)牢，時(shí)不我待。否則，很難避免白洋淀的悲劇再現(xiàn)。
作者為中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院教授、武漢大學(xué)環(huán)境法博士生導(dǎo)師，中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)
（來(lái)源：《財(cái)經(jīng)》）
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