造林防沙為主決定投資分配與部門權限；為協調農林水聯動，京津風沙源工程由林業局轉手發改委牽頭
引言
整個春天，北京籠罩在沙塵的陰影之下。一些專家和官員開始反思以往以林為主的防沙思路，這場爭議也涉及了林業和農業部門的職責劃分和投資比例。與此同時，在北京召開的環保大會也透露信息：對天氣負有監管職能的環保部門將在今后扮演更為強勢的角色。
4月24日上午，看到網上的這篇報道，宗錦耀立即安排人將打印件傳真至國家發改委。
宗錦耀現任農業部畜牧業司副司長，他的另一身份是草原監理中心主任。“防沙治沙應尊重自然規律，干旱地區適宜種草，種樹那是勞民傷財。”他說。
由于農業部是草原主管部門，宗錦耀一直呼吁國家改善林業、草原的投資結構。
此前的4月18日，中國地質科學院地質研究所研究員韓同林等人，聯名呼吁調整我國現行治沙政策，即改變以林為主的思路。
與原有的防沙思路配套的投資比例亦存爭議。以京津風沙源工程為例，規劃10年投資577.24億元，其中基本建設部分，林業占94.26億元，草原占44.038億元，水利占58.28億元。
與此相關的還有機構設置：全國防沙治沙工作僅為副部級的國家林業局牽頭，由于統籌協調其他數家正部級單位，被指為“小馬拉大車”。
目前，京津風沙源工程的牽頭工作，已由國家發改委接手。
“防護林根本擋不住沙”
衛星遙感照片顯示，如果防護林里沒草，沙子照樣可以穿林而過。
4月17日，北京，嫩綠的柳葉被浮塵覆蓋，灰黃的空氣中彌漫著土腥味。
這是入春以來北京出現的第8次沙塵天氣，也是我國北方出現的第10次沙塵天氣。
據統計，僅此一天北京共降下33萬噸浮塵。
“浮塵是沙塵天氣的一種。”中科院寒區旱區環境與工程研究所（下稱寒旱所）研究員陳廣庭說上世紀70年代即開始研究沙塵問題，他認為，以林治沙為主的思路有待改變。
沙塵天氣可分為浮塵、揚沙、沙塵暴。這三種天氣又是相互聯系的。
浮塵指塵土、細沙均勻地漂浮在空氣中，水平能見度小于10公里；揚沙指由大風將本地沙塵吹起，能見度在1到10公里之間；沙塵暴的能見度小于1公里，強沙塵暴的能見度小于200米。
“沙塵暴的移動不像把茶杯從一張桌子上拿到另一張桌子上那么簡單。”陳廣庭打了一個比方，沙塵暴伴有強風，氣流上下翻騰，和地面激烈交換，從沙塵源攜帶的沙子可能在途中卸載，在卸載地帶上新的沙子繼續前進，不斷交換。
目前，我國防治思路是以在風沙源植樹造林為主。“但以林治沙的作用有限。”陳廣庭解釋，沙塵的移動路徑有三種：
第一種是蠕移，貼著地面進行；第二種是躍移，跳動式移動。這兩種是主導，離地面高度在40厘米以內有97%，防護林對此的阻擋作用有限。
衛星遙感照片顯示，如果防護林里沒草，沙子照樣可以通過上述兩種方式穿林而過。
還有一種是漂移（也稱懸移），離地面的高度在5000米左右，這也是防護林擋不住的。
中科院植物研究所首席研究員蔣高明的觀點是，草比林的密度大，一可捂土，二可蓄水和雪。“如果草原上有草，地是濕的，沙塵暴從何而來？林就不具備這樣的功能。”
在農業部的宗錦耀看來，種林在降雨相對豐富的地區才比較有效，但華北、西北大多是400毫米以下的干旱、半干旱地區，且海拔在1500米以上，應以恢復原生草原植被為主，不適宜植樹造林。
國家林業局防沙辦主任劉拓并不否認草對防沙所能起到的作用，但他認為，植草也有局限性。
他手拿《中國植被》一書告訴記者，吳征鎰、侯學煜、張新時、李博等著名科學家提出的控制沙化根本措施是，“植樹造林，栽種灌木和草類”。
他說，“只要是不懷有任何偏見的話，我們就應該認識到喬、灌、草綜合防護體系的作用。”
灌木非林？
“根據政府職能劃分，林的管轄權在林業局，草的管轄權在農業部，誰管理資金就劃給誰。”
“有爭論是因為有人不了解林業部門的治沙政策，我們其實也種草，更多的是種植了耗水量少的灌木。”國家林業局防沙辦總工程師楊維西說。
“十五”期間，我國以每年治理近1萬平方公里的速度治理沙化土地，其中灌木占造林面積超過70%.“沙子都流動的地區當然需要根系強大的灌木或者少量的喬木固定流沙。”中科院研究員蔣高明說。
“灌中有草，草中有灌”的綜合防護體系已經得到了各方的初步認可。但是，灌木的植物物種屬性再生爭議。
“灌木不是林。”蔣高明認為，作為植被分類的一個重要單位，灌叢是與森林、草原、荒漠、苔原、紅樹林等并列的。
農業部畜牧業司一位官員也向記者強調，灌木本來就不是樹林，是在草原上這里一塊那里一塊的，“怎么不見灌木單獨成林的？所以管轄應該是農業部門。”
國家林業局防沙辦主任劉拓則持相反觀點：“不僅灌木的生物性特征是林，法律屬性也是林。”他的依據是，我國森林法第四條之規定，“以防護為主要目的的森林、林木和灌木叢都被歸結為防護林。”
實際上，灌木屬于哪一類并不影響治沙效果。但微妙之處在于其屬性直接影響到管轄權的歸屬。
“根據政府職能劃分，林的管轄權在林業局，草的管轄權在農業部，誰管理資金就劃給誰。”一位熟知內情的人士說。
農林分資比例
同樣以京津風沙源工程為例，過去5年國家實際投資共87億元，林、農、水三家的比例是4∶3∶3.
“防沙應該由農業部門牽頭。”農業部畜牧業司副司長宗錦耀堅持他的看法，治沙必須從源頭抓起，如果退化的草場不治理，慢慢會演化成沙漠化土地。
目前跟治沙有關的工程，包括京津風沙源工程、三北防護林工程、退耕還林、退牧還草工程等，其中以林為主。投資也與此相關。2004年，全國林業投資300多億元，草原投資20多億元。
“這是一種不合理的投資結構。”農業部畜牧業司草原處處長張智山的理由，來自于另一組可比較的數據：我國目前擁有各類天然草原近60億畝，是耕地面積的3.2倍，森林面積的2.5倍。
以京津風沙源工程為例，規劃10年投資577.24億元，其中基本建設部分，林業占94.26億元，草原占44.038億元，水利占58.28億元。
張智山叫不平，“京津風沙源治理面積6億畝，其中草原面積近4億畝，但規劃中的投資還不足林業的一半。”
農業部一官員認為，政策不同帶來的經濟利益不同，也使地方造林的積極性遠高于植草。他在內蒙古某縣看到，當地種植樟子松是5塊錢一棵，一畝地按種植600棵計算可得3000元。但退牧還草，每畝僅幾十塊錢。
除此，還林、還草可獲得的國家補償也不一樣，還草給2年補助，還經濟林的給5年補助，還生態林的給8年。
國家發改委一官員坦承，這種政策有不合理之處：“我們只考慮到種草比種樹成本低、費時少，所以給的補償低，但沒想到，這樣的政策會在客觀上刺激種樹。”
目前，全國90%以上的可利用天然草原不同程度地退化、沙化、鹽漬化、石漠化。自上世紀50年代以來，全國累計約2000萬公頃草原被開墾，其中近50%已被撂荒成為裸地或沙地。
對投資的分配，國家林業局防沙辦總工程師楊維西解釋，規劃中的經費與實際投資并不完全相同，“但外界誤認為治沙的活都是林業干的，治沙的錢全部投到了林業。”
同樣以京津風沙源工程為例，過去5年國家實際投資共87億元，林、農、水三家的比例是4∶3∶3.
國家發改委牽頭
京津風沙源治理工程一開始由國家林業局牽頭的，但現在已由國家發改委牽頭。
“防沙辦設在國家林業局，不好與其他部門協調。”
針對現行的防沙機構設置，有不少專家向記者表達了上述觀點。
1994年成立的全國防沙治沙辦公室，隸屬正部級的原國家林業部。防沙治沙法規定，國務院林業行政主管部門負責組織、協調、指導全國防沙治沙工作。
中國防治荒漠化領導小組與防沙辦合署辦公，國家林業局局長任小組組長，其他部門為成員單位。“雖說有19個部門組成協調小組，但其他部門對此就幾乎沒有熱情了。”陳廣庭說。
1998年機構調整過程中，國家林業部變身為國家林業局，級別降至副部。陳廣庭說，他在給京津風沙源治理工程培訓講課時，另一個部委只派了一名退休的人參加，“差不多都睡著了。”
根據國家林業局公布的數字，我國現有荒漠化土地267萬平方公里，其中沙化土地174萬平方公里，還包括退化的草原、戈壁、干湖里的鹽漬土、泥質化、石漠化地質。
防沙辦主任劉拓告訴記者，目前我國主要治理沙化土地，除此之外的荒漠化土地暫時還沒有治理。“比如翻犁農田也可能造成荒漠化，這要通過農業的辦法綜合治理。”
農業部畜牧業司副司長宗錦耀也認識到干旱地區的裸露耕地可能會成為沙塵的源頭，“但防沙治沙經費是在林業局防沙辦手里。”
劉拓認為并非如此，“這幾年，國家向農業部門投入大量資金，實施了退牧還草、草原保護、舍飼圈養、圍欄封育、草地建設等項目，實施主體都是農業部門。”荒漠化土地的另一重要類型就是鹽漬土，這也是沙塵的重要來源。
在北京師范大學大氣環境研究中心莊國順教授帶領下，博士生張興贏等人通過實證分析，論證了北京沙塵暴所經過的包括干鹽湖鹽漬土的大范圍干旱、半干旱地區的表層土是來源之一。而來自干鹽湖的塵暴會產生具有腐蝕作用的鹽堿塵暴。（詳見本報今年3月22日的核心報道）。
在4月18日的聯名信中，中國地質科學院地質研究所研究員韓同林指出，我國西部干湖盆面積大約在10萬平方公里，每年被大風卷起的鹽堿土粉塵高達1億噸。
由于湖泊的治理權歸水利部門，蔣高明認為“多頭管理降低了效率。”
4月20日，國家發改委一位司級官員證實，京津風沙源治理工程一開始由國家林業局牽頭的，但現在已經由國家發改委在牽頭了，“畢竟發改委是個綜合部門，我們不會只從哪一個部門角度考慮問題。”
“全國沙化土地174萬平方公里，京津風沙源區只有10萬平方公里。面對大范圍的沙塵暴就無能為力了。”劉拓認為，“治沙工作確實也有值得反思的地方。”
來源：新京報
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