2011中國(guó)生態(tài)保護(hù)舉措盤點(diǎn)
2011年12月30日
農(nóng)業(yè)和農(nóng)村首次納入減排領(lǐng)域
畜禽養(yǎng)殖業(yè)成為“十二五”農(nóng)業(yè)源污染減排的主戰(zhàn)場(chǎng)
在今年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》中，明確提出“十二五”期間污染減排指標(biāo)由兩項(xiàng)擴(kuò)大到4項(xiàng)，增加了氨氮、氮氧化物指標(biāo)，分別減少10％；減排領(lǐng)域由原來(lái)的工業(yè)與城鎮(zhèn)擴(kuò)大到交通和農(nóng)村。農(nóng)村和農(nóng)業(yè)首次被納入主要污染物總量減排控制范圍。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)業(yè)源COD總量約占全國(guó)COD排放總量的47.6％，農(nóng)業(yè)源氨氮總量約占全國(guó)氨氮總量的31％。因此，農(nóng)業(yè)源減排成效如何對(duì)整個(gè)減排工作影響很大。而畜禽養(yǎng)殖業(yè)又是農(nóng)業(yè)源污染的最主要來(lái)源，可以說(shuō)，畜禽養(yǎng)殖業(yè)是“十二五”農(nóng)業(yè)源污染減排的主陣地和主戰(zhàn)場(chǎng)。數(shù)據(jù)顯示，一個(gè)規(guī)模化養(yǎng)殖場(chǎng)未經(jīng)處理的污染物的排放量不亞于一個(gè)中型工業(yè)企業(yè)的排污量，一頭牛產(chǎn)生的污水超過(guò)22人的生活廢水，一頭豬產(chǎn)生的廢水相當(dāng)于7人的生活廢水。環(huán)保部門對(duì)大型養(yǎng)殖場(chǎng)糞水的檢測(cè)表明，COD超標(biāo)50~60倍。由此可見(jiàn)，養(yǎng)殖污染形勢(shì)嚴(yán)峻。
相比工業(yè)減排，農(nóng)業(yè)源剛剛開(kāi)始污染減排工作，目前存在人力缺乏、機(jī)構(gòu)不足、污染分散、難以監(jiān)管等困難。而且，我國(guó)農(nóng)業(yè)污染源統(tǒng)計(jì)工作尚處于起步階段，農(nóng)業(yè)源環(huán)境統(tǒng)計(jì)工作體系尚未建立。
減排工作任重道遠(yuǎn)。我們期待《畜禽養(yǎng)殖污染防治條例》盡快發(fā)布實(shí)施，這將為畜禽養(yǎng)殖污染防治和減排提供堅(jiān)實(shí)的法律保障。
生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)區(qū)域轉(zhuǎn)型發(fā)展
實(shí)現(xiàn)從環(huán)境換取增長(zhǎng)向環(huán)境優(yōu)化發(fā)展的轉(zhuǎn)變
首屆全國(guó)生態(tài)文明建設(shè)成果展7月在貴州省貴陽(yáng)市舉行，成果展展現(xiàn)了各地生態(tài)縣（市、區(qū)）或生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)地區(qū)結(jié)出的累累碩果。目前全國(guó)超過(guò)1000個(gè)縣（市、區(qū)）開(kāi)展了生態(tài)縣（市、區(qū)）建設(shè)，有38個(gè)縣（市、區(qū)）達(dá)到了國(guó)家級(jí)生態(tài)縣（市、區(qū)）建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。生態(tài)省、市、縣建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)促進(jìn)了區(qū)域的轉(zhuǎn)型發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了環(huán)境換取增長(zhǎng)向環(huán)境優(yōu)化發(fā)展的轉(zhuǎn)變，有效促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步的良性互動(dòng)和良性循環(huán)。
以陜西省吳起縣為例。作為全國(guó)退耕還林第一縣，吳起縣從率先實(shí)施封山禁牧，發(fā)展到利用新興的能源工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，鞏固退耕還林成果；直至今天的生態(tài)立縣，大力發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)，走出一條在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中恢復(fù)生態(tài)、在生態(tài)恢復(fù)中發(fā)展經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)道路。在經(jīng)濟(jì)總量保持增長(zhǎng)的前提下，吳起縣農(nóng)民人均純收入連年以超過(guò)20％的速度遞增，既促進(jìn)了農(nóng)民收入的穩(wěn)步增加，又推進(jìn)了生態(tài)文明建設(shè)。吳起縣也因此從一個(gè)全國(guó)貧困縣一躍成為西部百?gòu)?qiáng)縣。
環(huán)境保護(hù)得好，并不等于生態(tài)文明建設(shè)。要把生態(tài)保護(hù)與農(nóng)民增收相結(jié)合，堅(jiān)持生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益“三效”并舉，這才是建設(shè)生態(tài)文明的關(guān)鍵。
保護(hù)區(qū)引入生態(tài)系統(tǒng)管理理念
替代生計(jì)項(xiàng)目改善了農(nóng)民的生活條件
長(zhǎng)達(dá)6年的“長(zhǎng)江流域自然保護(hù)與洪水控制”項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱“長(zhǎng)江項(xiàng)目”）于今年10月完成，其目的之一就是在云南省麗江市老君山自然保護(hù)區(qū)實(shí)施綜合生態(tài)系統(tǒng)管理，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和可持續(xù)利用與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有機(jī)結(jié)合。
通過(guò)把生態(tài)保護(hù)與發(fā)展相結(jié)合，長(zhǎng)江項(xiàng)目在麗江市玉龍縣的實(shí)施帶動(dòng)了當(dāng)?shù)匕傩兆呱狭酥赂恢贰Ｌ娲?jì)項(xiàng)目不但可以讓農(nóng)民人居生活環(huán)境更加優(yōu)美，讓資源得到保護(hù)，同時(shí)也改善了農(nóng)民的生活條件。通過(guò)引入綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理念和方法，建立了政府主導(dǎo)、多方參與的綜合生態(tài)系統(tǒng)管理機(jī)制，解決了項(xiàng)目區(qū)自然資源保護(hù)和開(kāi)發(fā)中的矛盾，改變了資源利用方式，既提高了生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能，又促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。
今年，我國(guó)新建國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)16處，累計(jì)建成國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)335處。但全國(guó)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保護(hù)的120多種生態(tài)系統(tǒng)類型中，約有20種尚未在國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)中保護(hù)，14種因面積不足難以達(dá)到有效保護(hù)。老君山自然保護(hù)區(qū)通過(guò)實(shí)施長(zhǎng)江項(xiàng)目，生態(tài)保護(hù)和農(nóng)民致富的經(jīng)驗(yàn)和做法已經(jīng)比較成熟，其經(jīng)驗(yàn)值得在其他自然保護(hù)區(qū)推廣。
實(shí)踐證明，只有讓自然保護(hù)區(qū)周邊農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入得到保障，才能減少對(duì)自然保護(hù)區(qū)砍伐、采藥等破壞行為。這樣不但能夠彌補(bǔ)村民保護(hù)生態(tài)環(huán)境帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失，也能促使農(nóng)戶自發(fā)地把當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境當(dāng)做生財(cái)之源，從而走上經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的雙贏之路。
生態(tài)紅線體現(xiàn)強(qiáng)制性國(guó)家意志
對(duì)于保護(hù)重要生態(tài)功能區(qū)具有重大意義
今年10月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》中提出，國(guó)家編制環(huán)境功能區(qū)劃，在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線，對(duì)各類主體功能區(qū)分別制定相應(yīng)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境政策。這是首次以規(guī)范性文件的形式提出了“生態(tài)紅線”的概念，這對(duì)于保護(hù)重要生態(tài)功能區(qū)、恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能具有重大意義。
生態(tài)紅線的第一次實(shí)際應(yīng)用是2004年的《珠江三角洲環(huán)境保護(hù)規(guī)劃綱要（2004~2020）》，其中采用的紅線調(diào)控概念被廣東省人大批準(zhǔn)并實(shí)施。可以說(shuō)，這是生態(tài)紅線調(diào)控概念的一次成功實(shí)踐。在去年完成的《環(huán)渤海地區(qū)沿海重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告》中，劃定的生態(tài)紅線區(qū)占整個(gè)區(qū)域面積的20％。這里的生態(tài)紅線區(qū)是針對(duì)產(chǎn)業(yè)區(qū)的發(fā)展，為保證產(chǎn)業(yè)和生態(tài)環(huán)境的共同安全而必須加以嚴(yán)格管理和維護(hù)的區(qū)域，嚴(yán)禁不符合生態(tài)環(huán)境功能定位的建設(shè)開(kāi)發(fā)活動(dòng)在生態(tài)紅線區(qū)內(nèi)開(kāi)展。
也就是說(shuō)，生態(tài)紅線區(qū)是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的禁止區(qū)，這是一切項(xiàng)目開(kāi)發(fā)不能越過(guò)的底線。其最大意義就在于止步，最大的作用就是警示，以遏制生態(tài)系統(tǒng)不斷退化的趨勢(shì)。因?yàn)樵诮?jīng)濟(jì)快速發(fā)展的勢(shì)頭下，如果不采取嚴(yán)格的保護(hù)措施，生態(tài)系統(tǒng)面臨的嚴(yán)峻局勢(shì)很難扭轉(zhuǎn)。而一旦生態(tài)系統(tǒng)被破壞，即使投入大量的人力、物力和財(cái)力，也往往難以恢復(fù)原狀。
“生態(tài)紅線”是一個(gè)信號(hào)，體現(xiàn)了國(guó)家以強(qiáng)制性手段強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)的政策導(dǎo)向。這將對(duì)生態(tài)保護(hù)十分有利。
探索跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制
要體現(xiàn)“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”原則
今年3月，財(cái)政部下發(fā)安徽省黃山市新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)啟動(dòng)資金5000萬(wàn)元，將新安江作為全國(guó)首個(gè)跨省流域水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)。由財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部牽頭制定的《新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）的實(shí)施將為中國(guó)跨省大江大河流域的生態(tài)共建共享保護(hù)機(jī)制探索新路。
《方案》以保護(hù)和改善新安江水質(zhì)為目標(biāo)，以跨省界斷面水質(zhì)考核為依據(jù)，建立了每年5億元的水環(huán)境補(bǔ)償資金，確定了上下游資金補(bǔ)償辦法。若安徽提供水質(zhì)優(yōu)于基本標(biāo)準(zhǔn)，由浙江對(duì)安徽給予補(bǔ)償；劣于基本標(biāo)準(zhǔn)，由安徽對(duì)浙江給予補(bǔ)償；達(dá)到基本標(biāo)準(zhǔn)，雙方都不補(bǔ)償。
新安江的補(bǔ)償資金專項(xiàng)用于新安江流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化、流域綜合治理、水環(huán)境保護(hù)和水污染治理、生態(tài)保護(hù)方面。但生態(tài)補(bǔ)償不應(yīng)僅僅對(duì)流域污染治理成本進(jìn)行補(bǔ)償，也要對(duì)因保護(hù)生態(tài)環(huán)境而喪失的發(fā)展機(jī)會(huì)成本進(jìn)行補(bǔ)償，才能體現(xiàn)出“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)破壞誰(shuí)治理、誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，這才算真正意義上的生態(tài)補(bǔ)償。
此外，目前生態(tài)補(bǔ)償大都是通過(guò)國(guó)家劃撥專項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償資金進(jìn)行扶持，今后應(yīng)更多地從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)角度來(lái)推動(dòng)，才能建立起促進(jìn)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制。
旱澇急轉(zhuǎn)是對(duì)人類的懲罰？
要做到未雨綢繆，建立災(zāi)害預(yù)警與防治機(jī)制
今年4月~5月，長(zhǎng)江中下游地區(qū)的94.5％地區(qū)先后遭受干旱，鄂、湘、贛、皖、蘇5省329萬(wàn)人飲水困難；6月3日以后，長(zhǎng)江中下游地區(qū)出現(xiàn)了較強(qiáng)降水，贛、湘、黔、浙等地降下大到暴雨，導(dǎo)致旱澇急轉(zhuǎn)。這次旱澇轉(zhuǎn)換如此快速、劇烈，自上世紀(jì)50年代有完整氣象記錄以來(lái)是第一次。
旱災(zāi)剛過(guò)，澇災(zāi)又起。盡管“旱澇急轉(zhuǎn)”是一種極端天氣現(xiàn)象，與全球氣候變暖的大環(huán)境有關(guān)，但人為因素和生態(tài)因素等多重因素的疊加又加劇了極端天氣下“旱澇急轉(zhuǎn)”的負(fù)面影響。
冰凍三尺，非一日之寒。“旱澇急轉(zhuǎn)”暴露出我國(guó)河流流域管理的諸多缺陷和問(wèn)題。“旱澇急轉(zhuǎn)”的形成不單是工程措施不足，深層次原因是流域生態(tài)長(zhǎng)期被破壞導(dǎo)致自然調(diào)水功能喪失。
我們應(yīng)該反思，人們?cè)谧非蠼?jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，是否忽視了可持續(xù)發(fā)展的規(guī)律？我們對(duì)資源的索取、環(huán)境的利用是否超過(guò)了自然的負(fù)荷，以致生態(tài)平衡遭到破壞？也許，這是大自然對(duì)粗放式增長(zhǎng)方式的懲戒。
我們得到的啟示是，應(yīng)建立災(zāi)害預(yù)警與防治機(jī)制，不能只著眼于當(dāng)下，更要具備長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，立足于防范，做到未雨綢繆，才能最大程度地減少災(zāi)害損失。
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