環境污染引發社會沖突
2012年03月16日
環境污染引發的社會沖突，早已超出了國企轉型、土地征用、住宅強拆等重要原因，成為引發社會沖突的主要動因之一。
僅在2012年的前兩個月里，兩次重大的環境污染事故——一次發生在廣西的柳江，一次發生在長江——及其造成的飲水危機和恐慌情緒，再次將企業和地方政府推到了輿論的風口浪尖上。
和很多有中國特色的事情一樣，“社會發展”——一個覆蓋面非常寬廣的詞語，在很多時候、很多地方被等同于“經濟增長”。同樣被無意或刻意誤解的詞語，還有“環境保護”和“公共參與”等等。在強大的地方政府看來，環境保護與經濟增長的矛盾是難以調和的，這使得人們在重大的環境污染事件背后，總能看到地方政府的身影——除了在經濟項目審批時將環境評估邊緣化，以便為污染企業開綠燈，還包括在污染事件發生之后，一些地方政府總是希望隱瞞或淡化污染信息，使得傷害進一步加重，并擴散到更大的范圍。
值得警惕的是，當污染事件變成全國性的話題，一些地方政府不得不勉強低頭認錯的時候，它們仍然沒有放棄以各種手段警告和懲罰向外界透露信息的本地居民。這使得環境問題變得更加尖銳，其結果是環境越來越污染，社會越來越不穩定，公眾對政府和企業越來越失去信心。
法律手段缺乏
這種局面并不是今天才出現的。實際上，早在2007年，環境保護部副部長潘岳在一次講話中就提到，環境污染引發的社會沖突，已經超出了國企轉型、土地征用、住宅強拆等重要原因，成為引發社會沖突的主要動因之一。
2008年，社會學家于建嶸報告說：“近年來，因環境問題引發的群體性事件以年均29%的速度遞增，已成為引發社會矛盾，影響經濟，制約社會，涉及政治的重大問題。這類事件共同的特征是：地方政府為發展經濟引進污染企業，民眾因污染受害四處告狀得不到處理而采取自救式維權；地方政府以維護社會治安為名動用警力，進而發生警民沖突，維權民眾被以妨害公務罪或擾亂社會秩序罪判刑。”
他分析說：“2005年因環境污染上訪的案件68.972萬起，是1995年的11倍。2006年和2007年大約也是70萬件左右。從上訪的主體來看，整村或幾個村聯合上訪的占多數，這說明環境污染影響的是附近全體居民的利益，特別是那些通過空氣或水污染的企業，它們對居民的危害更具有地域的普遍性。但同樣，這種情況也容易使村民團結組織起來。控告的對象主要是廠礦企業，而隨著地方政府包庇或推卸責任，地方政府或主管官員的不作為和‘惡’作為也在民眾控告之列。”
但“頻繁上訪”并沒有帶來問題的解決。因為無論是國家信訪部門還是中國的司法體系，都對因環境污染引發的訴訟案件缺乏有效支持力度。中國政法大學污染受害者援助中心主任王燦發分析說：“雖然法院仍舊不太支持污染方面的訴訟，但環境傷害引發的案件越來越多，每年至少以超過5%的速度在遞增。”
以前關于環境的法規著眼于政府的權力。王燦發說，幾乎所有的相關法律都是由政府部門起草的，主要是規定政府管企業的權力，而不涉及環境污染造成損害以后，老百姓通過什么途徑解決。
2004年12月底，通過了《固體廢物污染防治法》的修訂，增加了四個關于民事的條款。確立了“舉證責任倒置”原則，規定造成環境污染必須恢復原狀，以及對污染受害者施行法律援助，以及環境監測機構必須要接受當事人的委托來進行環境監測。這多少有助于從民事途徑解決環境問題。現在正在起草《環境損害賠償法》，這也是一個民事方面的法律。
“但整體來說，公眾利用法律手段維護權益的通路仍舊太窄”，王燦發說，解決環境問題仍然主要靠政府推動，如果政府在這個問題上消極懈怠，法律通道就會堵塞，結果導致沖突越來越大，危險越來越大，環境風險直接引發了重大的社會風險。
必須嚴懲“污染施害者”
汪光燾作為全國人大環境與資源保護委員會的主任委員，很清楚這種風險。這幾年，他一直在力推《環境保護法》的修改。
不但如此，“從1995年八屆全國人大到2011年十一屆全國人大，全國人大代表共2353人（次）以及臺灣、海南兩個代表團提出修改《環境保護法》的議案共75件”，汪光燾說。
從2008年到2010年，十一屆全國人大環資委經過歷時3年的調查研究，開展了現行污染防治相關法律和《環境保護法》的后評估，專題論證研究了《環境保護法》的定位問題，即當前法律實施中存在的問題，到底是因為法律本身制度設定不合理，還是執行不到位，或者根本就是政府部門不作為、沒有去執行，多次聽取了環保部等國務院有關部門、地方人大及政府部門和專家的意見。經十一屆全國人大環境與資源保護委員會第二十七次全體會議審議，“環境保護法修正案草案”已報送全國人大常委會。
汪光燾分析這個“草案”時說：“在法律責任追究方面，‘草案’增加了依法追究企業法定代表人和相關責任人法律責任的規定。又有人建議，應當更加明確對政府和政府機關及其工作人員的法律責任追究。我認為這是對的。不僅應當嚴肅查處違法行為，也要追究地方政府及其相關部門在環境保護工作中不作為甚至姑息縱容違法行為的責任。”
嚴懲“污染施害者”才可能保護“污染受害者”的尊嚴，也才有可能保護生態環境。但如何嚴懲“污染施害者”呢？汪光燾說，國際上有一個相對流行的做法是“按日計罰”制度。“根據對違法行為的處罰應與其違法情節相適應的處罰原則，對主觀惡性強、持續時間長的違法行為理應重罰。近年來，《重慶市環境保護條例》、《深圳經濟特區環境保護條例》等地方性法規，針對比較普遍的具有持續性的超標排污等環境違法現象，在地方立法中規定了‘按日計罰’制度。‘草案’增加了按日計罰的規定。”
王燦發也認為，要嚴懲污染施害者，設定“最高限額”是不太現實的。他說：“我國的《水污染防治法》在修訂時，把最高罰款規定為300萬元，但我覺得不應該規定最高限額，該罰多少罰多少，違法一天就罰一天，不用最高限制。比如美國杜邦公司的特弗龍事件，因為有化學物質危害人體健康，從它知道有危害還在賣開始，到停止賣的那一天，每天罰2.5萬美元。最后罰了它3.1億美元，這個公司就不敢違法了。除了民事訴訟，還應當加強對環境污染刑事犯罪的制裁。最高法院出臺過司法解釋，造成直接經濟損失30萬元，造成1人死亡或3人重傷的環境污染事件，都要追究刑事責任。”
王燦發建議：“目前我國對污染物的排放實行達標即合法原則。一個建設項目，雖然有較多污染物的排放，但如果符合污染物排放標準，就可以建設和運營。從環境保護的要求來講，好的環境是不應讓其惡化的。不得惡化原則的實行，將從根本上改變排污合法的觀念，只要你的建設會導致當地環境質量惡化，就不能說是合法的，就有預防和治理的義務，也就可以為解決排污達標仍然污染、擾民的問題提供法律根據。”
政府與公眾的博弈
2008年5月1日，國務院《政府信息公開條例》開始實施；幾乎同時，環境保護部出臺了《環境信息公開辦法》，也開始進入實施階段。雖然這個“辦法”是所有部委中最先出臺的呼應《政府信息公開條例》的舉措，但和萬眾矚目的“三公”開支信息公開相比，到2011年年底，全國各地的環保部門，仍舊有很多人不知環境信息公開為何物，更不知道如何應對公眾的環境信息公開申請。
2011年12月12日，安徽的民間環保組織“安徽綠滿江淮環境發展中心”到安徽望江縣環保局要求公開當地一家污染企業舒美特企業排污信息。可整個環保局找不出一張信息公開登記表，也不知道該由誰負責，只能推諉了事。
同樣，江蘇海安市環保局也以“文件丟失”作為理由，拒絕向當地居民提供一家垃圾焚燒廠的排放數據。北京的環保組織正準備對環境保護部發起一項行政訴訟，因為他們向環境保護部申請公開2008年就調查清楚的部分地區多氯聯苯排放數據信息時，環境保護部以“過程信息”為由，拒絕向其公開。環境保護部同樣以這個理由，拒絕向北京師范大學博士生毛達公開“全國第一次污染源普查”的詳細信息——雖然這些信息早已經有了明確結果。
2012年1月16日，公眾環境研究中心（IPE）、美國自然資源保護委員會（NRDC）、騰訊綠色頻道聯合發布了“113個城市污染源監管信息公開狀況”連續第三年的評價結果報告。公眾環境研究中心主任馬軍指出：“我們從2009年就開始對全國113個城市進行這個監測和分析。通過連續3年的盤點，我們看到多數城市的污染源信息公開已經開始有所擴展，平均分從31提高到40分，而越過及格線的城市從最初的4家提高到本此評價的19家，由此可以得出結論——環境信息公開這一創新制度已經在中國初步確立。但環境信息公開依然處于初級階段，表現在一批城市的得分依然在20分之下；還表現在污染源日常監管記錄公示和依申請公開兩個關鍵項目上，多數城市還存在顯著差距，公眾依然難以有效獲取這些城市的污染源監管信息。”
馬軍也指出：“政府的不作為，恰恰給了公眾參與環境保護的諸多機會。公眾可以通過參與民間環保組織推動的自然觀察、污染舉報、環境傷害調查、利益相關方談判、政策建議、行政訴訟等方式，推動環境保護走向更加明朗和徹底。當然，如果公眾自身成了環境災難的受害者，還可以通過大量可行的法律渠道來維護自身權益。”
在很多情況下，公眾獲得有關環境災害的資訊的渠道都是來自旨在環境保護的NGO。事實上，NGO為環境污染受害者提供了科學和法律等多方面的幫助，并使得環保NGO日益成為中國社會中最活躍的一分子。
在國家主席胡錦濤提出“創新社會管理”之后，北京等地區正嘗試開放社會組織的登記，改變以前呆板的做法——必須掛靠在某個政府機構之下，NGO才能獲得注冊。對新規定將環保NGO排除在了免掛靠的名單之外——2011年3月份，一位北京市民向北京豐臺區政府提起了一個創辦民間環保組織的申請，民政局工作人員答復他說，環境保護類NGO，仍舊需要找到主管部門，才可能獲得登記許可。
政府不愿意放棄主導經濟增長的權力，尤其在他們認為公眾對環境保護活動的參與有可能威脅到GDP數據的時候。這種思維和制度的瓶頸，還將繼續限制中國經濟增長方式的轉變——直到有一天，官員也能認識到，沒有健康和安全感的經濟增長得不償失；而鑒于粗放的增長帶來的嚴重后果，他們將為自己的短視付出代價。
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