湖泊治理遇困境資金如何解決
2012年03月23日
龍年春節前后的云南省昆明市明波水葫蘆加工處置場熱鬧非常：滇池水面上七八臺打撈機不停地打撈著水葫蘆，車間內5條生產線同時動工處置。經過半年的生產期，滇池水葫蘆圈養及資源化利用工程已經進入了收尾階段。
作為昆明市滇池內源污染治理的重要措施之一，“滇池水葫蘆圈養及資源化利用工程”從去年6月起動。但有專家指出，如果“種、采、運、加、用”五環中有一環沒有扣好，將使滇池污染雪上加霜。要避免這樣的風險，需要不小的投入。
錢從哪里來？昆明市在經過預算后，安排滇池投資有限責任公司（以下稱“昆明滇投”）從社會融資1.4億元用于保障水葫蘆圈養和資源化利用項目。
滇池通過社會融資為湖泊治理提供了資金來源，但對很多污染依然嚴重的湖泊來說，資金已成為制約污染治理的一個瓶頸。對于如何解決這一問題，《國家環境保護“十二五”規劃》中明確提出，“要充分利用市場機制，形成多元化的投入格局，確保工程投資到位。”
在湖泊治理過程中，如何建立有效的投融資機制、利用市場機制來吸納社會資金是人們一直關注的問題。我國一些地方正在進行的實踐，對于解決“十二五”時期湖泊治理資金來源不足問題將提供一個可資借鑒的榜樣。
湖泊治理資金投入面臨困境？
資金投入不足，成為制約湖泊治理的瓶頸
無論是滇池、太湖、巢湖，還是“千湖之省”湖北省的許多湖泊，都處于人口密集、工業發達的區域。隨著城市化的發展步伐加快、人口日益增多，湖泊污染也呈加重趨勢。
為了治理污染嚴重的湖泊，許多城市都采取了一系列防止和修復舉措。在湖泊治理過程中，每一項工程都需要大量資金的投入。
湖泊治理誰來掏錢？長期以來，包括湖泊在內的我國城市水環境治理投資主體是政府財政，然而這種單一模式卻有著投資效率低下的弊端。
許多地方在治理湖泊污染時過多地依賴國家投入，只是等待上級政府部門的財政支持，普遍缺乏創新的融資手段，帶來的一個結果就是缺乏社會資金的有效注入，導致湖泊治理常常捉襟見肘。
進行污染治理需要巨大的投入。以建設城市污水處理廠的投資和運行來看，有數據顯示，建設一個日處理能力為1萬噸的污染處理廠需要投入500萬元，年運行費用則高達五六十萬元。基于投資大、運行費用高等原因，以截污為目的的城市污水處理設施建設往往滯后。
而湖泊治理則是一個綜合性的工程，除了建設污染處理廠之外，其他的清淤、生態修復等等工程，都需要巨大的投入。資金投入不足對于不少地方政府來說，都是一個不小的壓力。
以滇池治理為例，在滇池“十五”治理規劃中記者看到，包括污染控制、生態修復、資源調配、技術示范等26個項目共需投資78億元。在這些項目實施的過程中，單靠地方政府財政支出，難于滿足項目資金的需求和保證工程的進度。
而在“十一五”期間，昆明市提出了3項舉措：一是截住污水，不讓污水進入滇池；二是引來清水給滇池置換水體，保證足夠水源；三是給滇池進行生態修復。而滇池湖面達300多平方公里，有35條主要入湖河道，流域內有近500萬人口。要真正把這些措施落實到位，需要不菲的投入。
對于有著眾多湖泊的湖北省武漢市來說，每年都會對湖泊治理投入巨資，但資金來源除市財政支付、銀行貸款融資外，仍有相當一部分缺口。
資金不足，已經成為許多地方在湖泊治理過程中面臨的一個重要瓶頸。
如何擴大資金投入來源？
利用市場化機制，引導社會資金進入
資金投入不足，資金缺口該從哪里彌補？面對困境，一些地方決定利用市場化機制，向社會要錢。
昆明：建立融資平臺，利用市場化機制向社會要錢
在這方面，昆明市走在了前面。
2004年10月，昆明市在原城市排水公司的基礎上組建成立了市屬國有獨資公司——昆明滇池投資有限責任公司，作為進行市場資本運作的投融資平臺，來實現多元化融資，為滇池流域水環境綜合治理提供堅實的資金保障。
公司成立后，除積極爭取國家、省級的治理資金，還向社會進行積極融資。“十一五”期間，昆明在滇池治理中除爭取各級政府投入達53.38億元之外，通過昆明滇投融資投入高達101.97億元。
正是如此大規模的融資，使滇池治理各項工程得以穩步推進。而“十一五”也成為滇池治理工作力度最強、投資力度最大、規劃項目完成最好的5年。
建立了社會融資平臺后，如何向社會融資？又如何保障投資者的收益？昆明市政府明確指出：誰污染誰治理，誰治理誰受益。
昆明滇投一直作為全市乃至全省滇池治理唯一的投融資主體，受政府授權面向市場進行項目融資、投資和對項目進行管理。隨著滇池治理的不斷深入，昆明滇投的投融資主體作用也得到了進一步凸顯和深化。
昆明滇投成立后，經過長達3年的精心準備，2009年4月，國家發改委正式核準批復昆明滇投發行8億元滇池治理企業債券，用于昆明主城雨污分流次干管及支管配套建設工程等滇池治理項目，僅用了3天時間就順利籌集到8億元。
在與金融機構開展項目融資方面，昆明滇投認真研究了國家當前和今后的金融政策，以不斷調整投融資方式來適應金融政策的要求。
比如說，在簽訂銀團貸款框架協議基礎上，逐一開展項目貸款并完成資金的投放；進一步盤活項目資產，將存量資產作為標的物開展融資租賃業務；大力引入具有相應技術和經濟實力的企業，開展項目BT建設；從項目前期策劃著手，努力爭取外國政府貸款；加大力度推進昆明滇投承擔的土地一級開發進度，形成有力的償債、融資、開發來源；推進主營業務板塊打造等方式，為滇池治理籌集更多的資金和支持。
為發行企業債券，昆明滇投從4個方面給這筆資金募集提供了強有力的后盾。
首先發行人具有穩定的收入和現金流來源。昆明滇投營業收入主要為污水處理收費，具有較穩定的現金流入；2005年~2007年，發行人污水處理收入呈穩定增長趨勢。到了2010年，昆明主城區的8個污水處理廠日處理能力達到110.5萬立方米。與此同時，5年間污水處理收入翻了4倍。良好的收入和現金流來源是債券按期償付的重要基礎。
同時，發行人作為滇池治理的主要投融資主體，得到了昆明市政府在資金方面的大力支持。鑒于發行人承擔了昆明市雨水收集、排放和防洪搶險等社會公益性工作，昆明市財政局每年將給予一定的經營補貼。
此外，昆明市政府還賦予發行人滇池流域內各縣區的污水處理收費權，并享受“同城同價”政策，各縣區污水處理收費與昆明主城區實行相同價格標準。在這一政策支持下，未來發行人收費范圍將進一步擴大，收費收入也將相應大幅增加。
“項目能夠成功爭取到金融機構的支持，還要在項目前期對項目進行包裝和策劃，要做到既符合國家、省、市對滇池治理的政策要求，還要滿足金融機構對項目包裝的要求。”昆明滇投負責人告訴記者，公司在滇池治理“十一五”期間，項目能夠爭取到更多的資金支持，除項目具備良好的政策環境外，還通過項目包裝，使項目在資金匹配、項目升值、資源配置等方面進行包裝和策劃。
記者了解到，隨著國家對國內金融環境宏觀調控的力度加大，在滇池治理“十二五”期間，昆明滇投將努力在政策許可的基礎上，針對環保產業開發、有效資源配置、特許經營權等進一步完成項目包裝和策劃，為爭取更多金融機構的資金支持，奠定基礎。
在國內進行多渠道融資的同時，昆明滇投積極爭取外國政府貸款。目前利用芬蘭政府優惠貸款1200萬歐元的“昆明主城區城市污水處理廠污泥處理處置建設工程”正在抓緊建設中。
江蘇：出臺政策吸引民間資本，解決集中治污瓶頸問題
江蘇省在太湖治理中，也充分利用市場機制，出臺政策吸引民間資本，撬動了太湖流域污水處理廠建設和運營，為太湖治理發揮了巨大的作用。
在“九五”期間，江蘇省太湖流域城鎮污水處理廠完成率僅為國家下達計劃的33%。在隨后的兩年中，太湖流域的城鎮污水處理廠建設仍然“硬推不動”。
怎么辦？江蘇省在經過研究后，決定通過調高污水處理費，來激活治污市場，讓社會資金參與到污水處理廠的建設運營中來。
2002年2月，江蘇省政府按照“保本盈利”的原則，“一步到位”把蘇州、無錫、常州、鎮江等太湖流域沿線城市的污水處理費調整到每噸1.10元~1.15元，使它們成為全國城市污水處理費價格最高的地區。這時，太湖流域治污市場便呈現出“好戲連臺”的格局。
通過價格的不斷上調，江蘇省城鎮污水處理廠的建設和運營市場有了可靠的資金來源。
據業內人士介紹，通常處理1噸城鎮生活污水成本約為0.6元，加上處理1噸水的折舊費為0.2元～0.3元，成本總計不到1元錢。這樣，城鎮污水處理廠的運營就可以實現有利可圖。
于是，各類社會資本把太湖治污市場看成一塊“肥肉”，紛紛采用BOT、BT等方式，投入城鎮污水處理廠的建設。其中，有50%以上的城鎮污水處理廠依托BOT方式來建設。
同時，江蘇省還按照“誰污染、誰付費”的原則，制定和完善了有利于環保的經濟政策，引導和鼓勵民間資本、工商資本、外商資本投資建設環境基礎設施，以建立多元化的污染防治資金籌措渠道。
2007年，面對太湖流域污水處理廠新一輪脫磷除氮“提標升級”改造，既需要增加大量改造資金，又要增加因“提標升級”而導致的處理成本上升。面對治污需要更多的資金投入，先期進入的資金是否會打“退堂鼓”？
2008年下半年，江蘇省政府再次做出決定，把太湖流域每噸生活污水處理費由1.15元~1.20元上調至1.30元~1.60元。拓展治污市場“有利可圖”的空間，再次激活新一輪污水處理廠改造與運營的市場。
由于太湖流域把污水處理費調高到全國最高檔次，使污水處理廠運營“有利可圖”，因此吸引了眾多社會資本紛紛投入城鎮污水處理廠的建設與運營。
為推動農村污水處理廠建設，常州市武進區政府適時出臺了“投資多元化”和財政補貼、用地優惠、減免規費等5項扶持激勵政策，其中包括區財政給予每個萬噸污水處理廠建設不低于200萬元的補貼。
這一政策引起了全區民營老板的關注，他們紛紛斥資用于工業與生活污水的集中治理。其中在常州市武進區前楊村，由7名民營老板斥資3500萬元建設了前楊村萬噸級污水處理廠在太湖流域更是成為了新聞。
據統計，目前在太湖流域已經建成的169座城鎮污水處理廠中，已有75%以上是采用“BOT”和“TOT”投融資的形式。而在各類資本投入太湖去撈“油水”商家中，北京建工環境發展有限責任公司下轄的建邦環境公司便是典型一例。
6年前，建邦環境公司眼瞅著太湖流域水務市場“有利可圖”，就從北京昂首挺進了太湖流域的水務市場。首先在位于太湖東偶的昆山市安家落戶。他們通過獲取特許經營權，順利“接管”了昆山北區污水處理廠。之后又陸續“接管”其它4家污水處理廠。
由于當地一些污水處理廠的工藝相對落后，現場管理較為粗放，已嚴重制約了投資效能的充分發揮。為此建邦公司陸續投資5億元，對已“接手”的5座污水處理廠進行脫氮除磷提標改造，5座城鎮污水處理廠在擴容的同時，達標排放標準全部由“一級B”向著“一級A”成功邁進，日處理規模也由原來的8.75萬噸一下子擴大到了20萬噸。
太湖西岸的宜興市通過前期考察、公開招投標和后期談判，最終宜興市7個已建的污水處理廠和4個建設中的污水處理廠的經營權被整體打包出讓給建邦環境公司。
引入社會資金治污效果如何？
不僅環境效益顯著，也帶來了社會效益
出臺政策、建立平臺，引入社會資金，不但推動了湖泊治理的步伐，取得了顯著的環境效益，也帶來了社會效益。
在江蘇省太湖流域，通過政策激發社會資本、民間資本進入治污市場，推動了污水處理廠建設步伐的加快。
按照“十五”期間太湖治污計劃要求，江蘇省太湖流域要投資54.9億元，建設77座城市污水處理廠，每天新增166.5萬噸污水處理能力。而在通過創建環境價格體系撬動治污市場后，“十五”期間，沿湖各地建成86座城市污水處理廠，投資達71.2億元，每天新增污水處理能力達到216.65萬噸。與國家下達的計劃相比，投資額增長了16.3億元，工程增加了9項，每天處理生活污水能力增加了50.15萬噸。
進入“十一五”以來，太湖流域城鎮污水處理廠建設再次駛上“快車道”，2010年底，太湖流域169座城鎮污水處理廠全部達到“一級A”標準，成為全國首個整體率先達到“一級A”標準的區域。2011年，僅無錫一市，城鎮污水集中處理率就達到了90%，其中主城區達到了96%。
在滇池所在地昆明也是如此。到2010年，昆明滇投融資完成了昆明主城區8座污水處理廠的新建和改擴建工作，昆明市主城區污水處理能力實現翻番，由原來的55.5萬噸/日躍升到110.5萬噸/日。
經統計，“十一五”期間，昆明滇投所屬的8個污水處理廠共處理污水11億立方米，削減各類污染物62萬多噸。污水處理“量”翻番，“質”也得到提升，處理后的水質指標由“一級B”標準提高達到“一級A”標準。
引入社會資金治污，不僅僅帶來了環境效益，也帶來了社會效益。
昆明滇投投資近10億元對烏龍河、船房河、盤龍江等入滇河道進行綜合整治后，昆明的市民忽然發現，那些穿城而過的臭水溝、“黑水河”正在發生著改變：排污口被堵上了，發黑發臭的底泥被挖走了，河道中打撈垃圾的小船增多了。
隨著水體、水質的變化，市民居住的環境改變了，也帶動了房價的攀升。采蓮河邊的采蓮郡小區在2007年建成后，房價一直不高，原因之一是緊靠小區的采蓮河又黑又臭，經過治理后，房價水漲船高，5年內連翻了4倍。
再生水的循環利用也是昆明滇投引入社會資金顯現出社會效益的一個范例。
“從其它地區調水，成本高、資源有限。再生水不同，隨時都可就地就近取用城市污水處理廠尾水進行深度處理后供水，是比較穩定的一種新的水資源。”昆明滇投控股的昆明滇池水務股份有限公司有關負責人告訴記者：如今，昆明水資源日趨緊張，尋找穩定、可替代的其它水源成了頭等大事。而與遠距離調水相比較，用處理城市污水得到的再生水替代市政雜用、景觀環境、生態綠化、工業生產用水顯得更為可行。
據記者了解，目前，昆明主城區再生水日供水能力達3.2萬立方米，1年下來，可為用戶提供1000萬立方米左右的再生水，社會效益顯著。
怎樣補上投融資缺口？
原二軍
在水環境保護領域，資金不足向來就是一個瓶頸，無論是前期水環境基礎設施建設方面，還是后期的運營方面，以及生態修復方面，都需要大量的資金投入。然而長期以來，僅靠有限的政府財政投入，滿足不了水環境保護日益增長的對資金的需求。
資金投入有限，在當下國家對環境保護日益重視背景下愈發突出。達到更加嚴格的環保標準相應地要求上馬更多的環保工程，背后需要大量資金的支撐。越來越多的治污工程上馬，已經遠遠超過了政府財政支撐能力。短缺的錢從哪里來，只能向市場要。
另外，政府財政投入使用效率不高也是一個比較明顯的問題。過去一段時期，我國很多城市的污水處理廠常常處于“曬太陽”狀態，就與此有很大關系。由于污水處理廠建設的投資主體是各級政府，其資金主要來源于城市建設維護稅、地方財政撥款和征收的污水處理費。而大部分地區的水價未能充分體現污水排放、收集和處理的費用成本，致使治污工程建設及運行缺少穩定足夠的資金支持，形成污水處理廠大量興建，而管網無錢配套、設施無法運轉的局面。
目前，環保事業發展對資金的巨大需求，僅靠政府財政投入已經遠遠不夠。在美國、英國等西方發達國家，60%以上的水污染治理資金來自社會資本。對我國來說，推動環境保護投融資機制適應市場經濟發展需求、依靠市場化手段來解決融資問題，已經成為了一種趨勢。
通過利用市場機制建立投融資平臺，吸引更多社會資金進入，將能激發出更大的社會熱情，推動污染治理的步伐，在滇池流域和太湖流域污染治理中已經證明了這一點。相信在今后將會有更多的資金參與進來。
而未來一段時期環保投資的需求也在呼喚著社會資本的進入。在“十一五”期間，包括社會資金投入在內的我國環保投入為2.1萬億元，而按照規劃，“十二五”期間全社會環保投資需求約為3.4萬億元。急劇增長的環保投資凸顯了我國在環境保護方面的資金缺口壓力。在政府投入增長速度有限的情況下，引導民間投資增加在此領域的投入顯得意義重大。
而國家也意識到了吸引社會資金的重要性。在《國家環境保護“十二五”規劃》中，明確提出“要充分利用市場機制，形成多元化的投入格局，確保工程投資到位。”還提出要加大環保投入力度，“完善市場化融資機制，鼓勵符合條件的地方融資平臺公司以直接、間接的融資方式拓寬環境保護投融資渠道。”向市場要錢、吸引社會資本進入，將成為未來我國環保投入的一個重要來源。
根據國際經驗，當環境投資占GDP比例達到1%～1.5%時，才能基本控制住環境污染；比例提高到2%～3%時，才能較有效地改善環境質量。而目前我國環境投資占GDP比例僅為1.5%左右。現在人們對環境質量的要求越來越高，而隱藏在這一需求背后的是對環保投資的巨大渴求，社會資本在這一領域內將有更大的發展空間。
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