環境公共服務如何均等化？
2012年03月27日
國務院副總理李克強在第七次全國環保大會上強調，基本的環境質量是一種公共產品，是政府必須確保的公共服務。我國目前環境基本公共服務不均衡、不協調現象突出，區域不均、城鄉不等現象嚴重。而提高環境基本公共服務均等化水平，是保障區域城鄉均衡發展的重要一環。本報特約相關專家對如何提升環境基本公共服務均等化水平進行解讀，以饗讀者。
《國家環境保護“十二五”規劃》提出要完善環境保護基本公共服務體系，保障區域城鄉均衡發展，《國民經濟和社會發展“十二五”規劃綱要》也將環境保護列為國家基本公共服務的九大領域之一，保護環境已經成為關系到當前與長遠、國計與民生、和諧與穩定的大事。
環境保護是基本公共服務
■閱讀提示
環境保護是基本公共服務的重要組成部分，是一種典型的公共產品。政府需要根據需求與可能結合、責任與能力匹配的原則合理確定環境基本公共服務的范圍
環境保護是基本公共服務的重要組成部分。人們生存和發展的基本載體是環境，環境狀況與人的健康狀況息息相關，良好的環境質量是滿足人們生存的基本需要之一。基本的環境質量、不損害群眾健康的環境質量是一種公共產品，是一條底線，是政府應當提供的基本公共服務。但是目前我國嚴峻的環境形勢與環境基本公共服務均等化的追求不相適應，日趨嚴重的灰霾天氣，鎘污染、鉛污染等層出不窮的突發環境事件已成為影響社會安定團結的重要因素，環境問題已經成為影響民生的突出因素之一。按照公共產品理論，公共產品是私人產品的對稱，是指具有消費或使用上的非競爭性和受益上的非排他性的產品。而環境質量符合純公共產品的非競爭性、非排他性的基本特征，是一種典型的公共產品。
環境保護納入基本公共服務體系符合我國基本國情和需求發展的層次性規律。國外普遍是根據綜合實力和人們基本公共服務需求來確定適合本國實際的基本公共服務均等化項目和范圍。加拿大把教育、醫療衛生和社會服務作為聯邦政府基本公共服務均等化的主要項目，印度尼西亞把初等教育和公路設施列為政府財政均等化的內容。另外，即使同一國家不同歷史階段的基本公共服務范圍也是不一樣的。如美國在“進步時代”以前，食品、藥品并沒有納入公共服務的范圍，“進步時代”以后，食品和藥品標準成為政府公共服務的重要內容。公共服務的內容是隨時間和國情不斷改變的。隨著國情的不斷改變，環境保護也被逐步納入進來。
另外，從我國的公共服務歷程來看也符合從醫療衛生等領域逐步遞進到住房保障、環境基本公共服務的實踐歷程。《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》明確把教育、衛生、文化、就業再就業服務、社會保障、生態環境、公共基礎設施、社會治安等直接與民生問題密切相關的公共服務列為基本公共服務。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》明確“十二五”時期基本公共服務的范圍為公共教育、就業服務、社會保障、醫療衛生、人口計生、住房保障、公共文化、基礎設施、環境保護9個方面。
環境基本公共服務是指建立在一定社會共識基礎上由政府提供的，在一定發展階段保障公眾生存和發展等基本環境權益的最核心、最基礎的公共服務。根據需求與可能結合，責任與能力匹配的原則，既盡力而為又量力而行，現階段環境基本公共服務應該包括：縣縣具備污水處理、垃圾處置等環境基礎設施，消除環境污染的環境基礎性服務；縣縣具備對環境質量變化進行監測評估以及對造成水、大氣等環境質量變化的污染行為進行監管，保障公眾清潔水權、清潔空氣權及寧靜權等生存的基本民生性服務；健全環境事故應急機制，防范環境突發事故的環境安全性服務；保障公眾環境知情和參與國家環境監督的環境信息服務。需要指出的是，環境基本公共服務不僅僅是指物化的產品或服務，還包括制度安排、法律、宏觀經濟政策等。
推行均等化勢在必行
■閱讀提示
現階段我國環境基本公共服務總量不足，區域不均，城鄉不等現象嚴重，推行均等化勢在必行，我國已經初步具備了推行環境基本公共服務均等化的條件和基礎
推行環境基本公共服務均等化對環保工作產生重大的帶動作用。在理論上，環境基本公共服務均等化能解決中央政府加大地方環境保護投入、改變單純以環保屬地方事權約束財權的不利局面；在行動上，可以使環保與醫療、衛生、教育等一樣，納入公共財政；在實踐上，可以作為解決區域差異、推進均衡發展、實現分類指導的抓手，也是統籌解決農村環境保護的著力點；在理念上，能使環境管理逐步過渡到環境服務，能使環境保護與民生銜接，能樹立、落實政府職責，強化國家環境意志。
環境基本公共服務不均衡、不協調現象突出。從供給水平來看，我國環境保護投入長期不足，歷史欠賬較大，農村仍有8000多萬人飲水不安全，大城市灰霾天數接近全年的30%~50%，30.5%的縣城沒有建設污水處理設施等。從區域來看，東部經濟發達地區環境基本公共服務水平相對較高，中、西欠發達地區水平較低。如2009年，天津、山東、浙江、北京、重慶5省（市）的城鎮生活污水處理率在78%以上，而廣西、貴州、湖南、海南、青海5省（區）不足40%。從城鄉來看，越往基層環境基本公共服務水平越低，尤其是農村地區。如2009年，全國城市污水處理率75.25%，而同期縣城污水處理率41.64%；縣級政府所在城鎮和設市城市的飲用水水源地達標比例為80%，而同期農村飲用水水源地水質達標比例僅為59%。
推進環境基本公共服務均等化的條件基本具備。2011年我國人均GDP達到5450美元，達到中等偏上收入水平，全國財政收入達到103740.01億元，具備了推進環境基本服務均等化的經濟和財政基礎。公共財政政策的實施為推進環境基本服務均等化提供了政策支持，2011年全國財政用在與人民群眾生活直接相關的教育、醫療衛生、社會保障和就業、住房保障、文化方面的民生支出合計38108億元，占全國財政收入的36.7%，增長30.3%。服務型政府建設為推進環境基本服務均等化提供了體制保證。2010年，全國城市污水處理率由52%提高到77%，全國一半以上的縣區級環境監測站完成了標準化建設，具備了推進環境基本服務均等化的物質基礎。
4個關系需辯證把握
■閱讀提示
推行環境基本公共服務均等化需要合理把握“基本”與“非基本”、政府與市場、環境基本公共服務均等化與環境質量均等化、公共服務均等化與財力均等化之間的關系
推行環境基本公共服務均等化，需要辯證把握4個關系：
“基本”與“非基本”的關系。受限于國家的經濟發展水平和財政能力，為了保持基本公共服務提供的可持續和可達到，要嚴格區分“基本”與“非基本”。基本的公共服務是政府義不容辭的責任，政府必須優先保障。非基本的公共服務應該主要交給市場來提供，提高資源利用效率。同時，政府在提供基本公共服務時要注意，基本公共服務的范圍和標準應該是適當的。開始可以小范圍、低標準，然后逐步擴展到大范圍、高標準。
政府與市場的關系。政府職責承擔和市場手段運用是目標和手段的關系。雖然基本公共服務是政府義不容辭的責任，但并不排除市場發揮作用。政府為了達到提供均等化環境基本公共服務的目的，可以采用多元化的提供方式和途徑。既可以自己“大包干”直接生產和供給，也可以通過委托授權、特許經營、公私合作及購買服務等市場化方式。但是在市場化提供時，一定要做好監管和協調，不能片面地將提供公共服務的責任推給市場一賣了事，造成公共服務責任空白或者危機，發生蘭州供水危機似的公共事件。
環境基本公共服務均等化與環境質量均等化的關系。環境質量均等化是環境基本公共服務均等化的終極目標，環境基本公共服務均等是手段和途徑。要實現環境質量均等化必須首先建立均等化的環境基本公共服務體系，特別要矯正環境質量現狀良好的區域不需要推行環境基本服務的錯誤觀念。比如我國西部地區是我國的重要生態功能區，環境質量普遍良好，那是不是就不需要建立環境基本公共服務體系？答案顯然是否定的。我們不但要建立環境公共服務體系，而且要建立高標準的環境公共服務體系。否則生態環境一旦遭到破壞，就造成難以估量的生態災難。
公共服務均等化與財力均等化的關系。從國外公共服務均等化的實踐來看，國外推行的主要是通過財力均等化來達到服務均等化。但是需要指出的是財力均等化并不等同于服務均等化，因為不同區域公共服務的供給成本是存在很大差異的。同時，公共服務水平提供也受制度政策及管理水平等的影響。
4個環節需重點完善
■閱讀提示
推行環境基本公共服務均等化需要保基本，實現服務全覆蓋；強基層，彌補服務短板；增投入，提高服務整體水平；建機制，強化頂層設計
推行環境基本公共服務均等化需要重點完善以下4個環節：
保基本，實現環境基本公共服務體系全覆蓋。確定全國環境基本公共服務的范圍、種類和標準。依據《國家國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》，“十二五”時期確定的范圍為污水處理垃圾處置、環境監測評估和飲用水水源地安全保障3個重點領域。隨著財力增長，逐步增加服務項目。“十三五”可以考慮將環境監察執法能力建設、環境應急能力建設和環境公眾參與等納入環境基本公共服務范圍。在制定標準時要考慮源頭、過程和結果3個環節的標準。源頭標準就是投入標準，如規定某區域的環境基本公共服務投入必須達到GDP或者財政收入的百分比，人均環保經費等；過程標準主要是指實物標準，比如設施、設備和人員配備等；結果標準是指效果的衡量標準，如污水處理率、垃圾處置率，飲用水達標率等。通過3個層次的標準設計，形成可計量和量化的基本公共服務均等化所需財政支出的技術基礎，并逐步提高服務標準，從而循序漸進地逐步達到為全體公眾提供環境健康基本保障型的環境質量。
強基層，彌補環境基本公共服務體系短板。縣、鄉、村，尤其是農村的環境基本公共服務一直是我國環境公共服務體系的短板和薄弱環節。在繼續做好省、市兩級環境基本公共服務的同時，把環保工作重心下移，加大對基層環境公共服務的財力、人力投入。以縣級環境基本公共服務能力建設為重點，全面推進監測、監察、宣教、信息等環境保護能力標準化建設。加快污水處理設施、垃圾處置設施建設步伐，實現縣縣具備污水、垃圾無害化處理能力和環境監測評估能力。結合地方人民政府機構改革和鄉鎮機構改革，探索鎮（鄉）、村環境基本公共服務提供模式，保障農村飲用水安全，開展農村飲用水水源地調查評估，推進農村飲用水水源保護區或保護范圍的劃定工作，強化飲用水水源環境綜合整治，建立和完善農村飲用水水源地環境監管體系，加大執法檢查力度，在有條件的地區推行城鄉供水一體化。提高農村生活污水和垃圾處理水平，鼓勵鄉鎮和規模較大村莊建設集中式污水處理設施，將城市周邊村鎮的污水納入城市污水收集管網統一處理，居住分散的村莊要推進分散式、低成本、易維護的污水處理設施建設。加強農村生活垃圾的收集、轉運、處置設施建設，統籌建設城市和縣城周邊的村鎮無害化處理設施和收運系統；交通不便的地區要探索就地處理模式，引導農村生活垃圾實現源頭分類、就地減量、資源化利用。提高農村種植、養殖業污染防治水平，改善重點區域農村環境質量，實施農村清潔工程，開發推廣適用的綜合整治模式與技術，著力解決環境污染問題突出的村莊和集鎮，到2015年，完成6萬個建制村的環境綜合整治任務。
增投入，提高環境基本公共服務的整體水平。環境基本公共服務均等化的核心在于提高服務供給能力。要加大環境基本公共服務領域支出，將環境基本公共服務納入公共財政范疇予以重點保障，在現有環保投資（投入）統計的基礎上，把政府環保投資（投入）作為指標試行納入考核。著力增強政府環境基本公共服務能力，公共財政要逐步成為“民生財政”、“綠色財政”，落實“工業反哺環保”。為了增強中西部地區以及縣以下基層政府的環境基本公共服務提供能力，應該在明晰中央和地方事權劃分的基礎上改革轉移支付制度。安排專項資金對地方不能達到環境基本公共服務水平的地區予以支持，以環境基本公共服務提供能力為參數設計專項轉移支付或作為一般轉移支付的考慮因素之一，保證基層政府可支配財力達到一個適應總體經濟社會發展程度的均等化公共服務水平，保證國家環境意志和地方全國性公共產品的效率。
建機制，強化環境基本公共服務體系的頂層設計。在理念上向服務型政府轉變，明確政府提供環境基本公共服務的主體責任，在管理理念、政策設計、階段重點上將民生、服務等有機融入。在宏觀思路上，著力實現環境管理向環境服務的轉變。在指標設計上，多考慮以人為本類型的指標，廣泛采用覆蓋率、服務人口比例、達標天數可測量可感官的指標體系。在環境監管能力建設標準、污水處理率標準等設置時要擯棄現有東中西分別設置不同環境服務標準的做法。在具體政策上，要建立有利于推進均等化的財政政策體系，特別要建立一種可監測、可評估、可考核的政府環境基本公共服務績效評價考核體系。
?京公網安備110102000421號