“千湖之省”保衛(wèi)戰(zhàn)
2012年06月13日
中國湖泊最多的湖北省已然十湖九沒，所剩湖泊污染嚴重。如何拯救最后的湖泊？
歷時16個春秋，2012年5月30日，湖北省人大常委會表決通過了《湖北省湖泊保護條例》（下稱《條例》）。這部被外界認為是中國少有的對湖泊進行全面、綜合性管理的地方法規(guī)，將于2012年10月1日起正式實施。
然而，《條例》只是亡羊補牢，昔日的“千湖之省”如今已成回憶——百年之間，湖北的湖泊總面積由26000平方公里，縮減到3025.6平方公里，幾乎是“十湖九沒”。上世紀50年代，湖北擁有百畝以上湖泊1066個，至2009年僅剩574個，湖泊總面積減少了64.4%，即便現(xiàn)存的湖泊也已“遍體鱗傷”。
在湖泊消失、面積萎縮之外，現(xiàn)存湖泊還污染嚴重。湖北26個重點湖泊中，僅有一個未污染，為II類水質(zhì)。生態(tài)環(huán)境退化更是嚴重，水生物減少乃至滅絕現(xiàn)象突出。
16年來，湖北省也試圖致力于保護現(xiàn)有湖泊，但常規(guī)保護一再讓位于經(jīng)濟發(fā)展，16載的立法路，其實也正是一個屢治屢敗的過程；16年間，城市建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)和旅游業(yè)一再向湖泊發(fā)起新的圍攻，更多污染物隨著高速的GDP增長注入現(xiàn)有湖泊。
湖北的湖泊困境，正是全中國湖泊困境的一個縮影。據(jù)中國科學院南京地理與湖泊研究所2010年發(fā)布的研究結(jié)論，近30年間，全國消失一平方公里（1500畝）以上湖泊多達243個，現(xiàn)有湖泊多數(shù)污染嚴重，生態(tài)退化。尷尬的是，中國重要湖泊的治理，至今仍沒有成功案例。
被湖泊困境倒逼，湖北省終于效仿西方發(fā)達國家，嘗試以法律方式拯救最后的湖泊。無論成與敗，對全國拯救湖泊均有鏡鑒之效。
最后的湖泊
地處長江中游的湖北，因“湖”得名。在長江、漢江及其支流演化過程中，古云夢澤湖盆不斷淤塞、分割，最終形成“江漢湖群”。大小湖泊星星點點分布在江漢平原之上，“千湖之省”美譽因之而來。
華中師范大學城市與環(huán)境科學學院的張毅，對近百年湖北湖泊演變特征做過深入研究。他認為，人類活動是湖北省湖泊百年變遷的主導因素，其中圍湖造田是破壞和影響湖泊的主要方式。
張毅曾撰寫論文指出，湖北省湖泊在上世紀下半葉變化迅速，湖泊面積由50年代的8503.7平方公里減小至80年代的2977.3平方公里。發(fā)生在上世紀60年代至80年代的圍湖墾田，是湖泊萎縮的主要原因。
上世紀90年代后，湖泊保護政策和退田還湖政策，一度使湖泊萎縮勢頭得到遏制，局部湖泊面積得到恢復，但填湖、圍墾現(xiàn)象依舊屢禁不絕。
根據(jù)張毅等學者的統(tǒng)計，百年以來，湖北絕大部分湖泊面積都在縮小。對比數(shù)據(jù)十分驚人：從20世紀初期到2005年，湖北省湖泊總面積共減少22974.4平方公里，現(xiàn)存湖面面積僅為百年前的11.64%。
以湖北著名湖泊梁子湖為例，上世紀初期，其面積約為729.36平方公里；到2005年，湖泊面積銳減至298.39平方公里。全國最大的城市湖泊——武漢市東湖湖面面積，也從上世紀初的97.55平方公里銳減至2005年的35.71平方公里。
百年流轉(zhuǎn)，“大湖變小、小湖變無”成為難以逆轉(zhuǎn)的現(xiàn)實。原本“湖湖相連，江湖相通”的壯景成為歷史，江漢湖群支離破碎。
那些幸存下來的湖泊，因失去江湖間的補給通道，湖泊自身的調(diào)蓄能力、自凈能力、污染消解能力和生態(tài)修復能力大打折扣。
在洪澇發(fā)生之時，湖泊失去了分洪泄洪的功能。2011年6月，武漢連降暴雨，武漢城區(qū)一片澤國，市民戲稱“可到武漢來看海”。
湖泊污染同樣值得關(guān)注。根據(jù)湖北省水環(huán)境監(jiān)測中心發(fā)布的《2012年1月湖北省水資源質(zhì)量通報》，湖北省重點監(jiān)測的26個湖泊中，僅有一家湖泊達到水質(zhì)Ⅱ類標準，其他25個湖泊均為水質(zhì)Ⅲ類及以下標準，其中水質(zhì)劣Ⅴ類的更是達到四個。
從全省看，湖泊富營養(yǎng)化情況嚴重，總磷、總氮、氨氮含量過高。湖泊水質(zhì)惡化，直接影響水生動植物生存。
以東湖為例，從建國初年至今，其水生植物分布面積由23.78平方公里銳減至0.8平方公里，減少近97%；底棲動物由113種降為26種，減少77%；魚類由67種降為38種，減少43.2%。
“過去我們說湖北是‘千湖之省’，在水資源方面占有優(yōu)勢，水產(chǎn)產(chǎn)量多年全國第一，但這種優(yōu)勢已經(jīng)喪失。再不行動就晚了。”武漢大學環(huán)境法學研究所所長王樹義感嘆道。
常規(guī)治湖敗局
中科院相關(guān)學者的研究顯示，到1990年，江漢湖群面積已縮減至3210.2平方公里。不僅面積減少，蓄洪能力也下降，1998年的長江中下游流域大洪水，即與湖泊蓄洪能力嚴重下降相關(guān)。
不止如此，剩余湖泊的污染和生態(tài)退化問題，也在上世紀90年代開始顯現(xiàn)。彼時，湖北省各級政府開始關(guān)注湖泊問題，試圖破解這一局面。
到了1998年，各地零打碎敲的治理基本未見成效，污染問題更加突出。當年，湖北省啟動大規(guī)模拯救河湖工程，投資相關(guān)工程19.6億元，欲根本改善該省污染嚴重的三河和三湖的水質(zhì)。
所謂三湖，是指武漢境內(nèi)的東湖、墨水湖和黃石境內(nèi)的磁湖。當時主要的治理措施是興建截污管網(wǎng)和污水處理廠，使生活污水和工業(yè)廢水處理達標后再排入湖泊。
2000年年底，三座湖泊的截污工程基本完成。
回頭來看，截污工程僅起到了使污染減緩的作用，這些工程并未使三湖水質(zhì)真正變好。如今，三湖污染依舊，甚至更加嚴重。
近十多年，湖北各市為湖泊治理進行各種類似努力。然而十幾年來，湖北的湖泊生態(tài)情況局部好轉(zhuǎn)，整體惡化。湖北省水事研究中心主任、武漢大學環(huán)境法博導呂忠梅教授，向財新記者提供了一份該中心起草的“（湖北省湖泊）立法調(diào)研報告”。
報告分析了湖北省常規(guī)治湖屢治屢敗的根本原因——
主要是缺乏對湖泊開發(fā)利用和保護的統(tǒng)一規(guī)劃。
各部門、各地方根據(jù)自己的需要制定各自的規(guī)劃目標，缺乏整體性考量。沒有必要的協(xié)調(diào)與整合，有的只是各自的權(quán)力沖突與利益沖突。
雖然從形式上看，各部門都有規(guī)劃、各地方都在進行管理，但實際上，目標沖突必然帶來管理上的不協(xié)同，湖泊的生態(tài)環(huán)境在這些不斷發(fā)生的沖突過程中，變得日益脆弱，甚至走向崩潰。
16年立法救湖
常規(guī)治理之外，面對湖泊慘局，湖北于1996年便開始立法救湖嘗試。該省也是全國最早的試圖立法治湖的省份。
前述環(huán)境法專家王樹義，同時也是湖北省人大環(huán)資委委員，他參與了湖北省16年湖泊立法全程。
據(jù)他介紹，1996年，湖北省水利廳開始對湖泊保護管理現(xiàn)狀進行調(diào)研，并著手準備法規(guī)草案起草。湖北省第八屆、第九屆、第十屆、第十一屆人大常委會先后將湖泊保護立法列入“五年立法規(guī)劃”或“年度立法計劃”。
遺憾的是，因各方利益沖突較大，立法協(xié)調(diào)工作十余年間少有突破。湖泊仍在萎縮，污染愈加嚴重。
“最大的爭議，是經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的矛盾，這也是立法走了16年才最終成型的原因。”王樹義說。
2012年5月30日，《條例》終于獲得了通過。
王樹義告訴財新記者，《條例》的進步之處，不僅在于明確了首長問責制，將湖泊保護與行政首長的政績考核直接掛鉤，還在于明確劃分了涉及湖泊管理的農(nóng)林、漁業(yè)、水利、國土、環(huán)保等各部門的職能。湖泊治理將告別“九龍治水”時代。
此外，《條例》還在執(zhí)法、追責、問責、公民參與等重要問題上，做出了具有可操作性的具體規(guī)定。
在湖北為立法救湖努力的16年中，中國多地也試圖將湖泊治理納入法制。2004年，江蘇省頒布《江蘇省湖泊保護條例》。在更多的地方，“一湖一治”的嘗試也在進行，如江蘇還有《太湖流域管理條例》，云南也對重要湖泊發(fā)布過專門的湖泊保護辦法 。
王樹義介紹稱，參照各省經(jīng)驗，湖北省湖泊立法采取“千湖一條例”和“一湖一條例”的結(jié)構(gòu)。
在適用湖北所有湖泊的《條例》頒發(fā)后，湖北省人大將對若干影響湖北經(jīng)濟社會發(fā)展的重要湖泊，進行單獨立法，作為《條例》的補充。
法律實施困境
然而，一個現(xiàn)實的問題是，有法可依就能讓湖泊保護走出困境嗎？一個最簡單的反證是，中國《環(huán)境保護法》頒布已有30多年，中國環(huán)境非但未得到有效保護，反而每況愈下。
王樹義坦陳，盡管《條例》出臺，湖北省解決湖泊保護的諸多問題，仍需要經(jīng)歷漫長的過程。“法律制定出來后，只能說是有了規(guī)則，立法只是解決問題的第一步，執(zhí)法才是關(guān)鍵。”
事實上，湖北省會武漢市早在1999年就為保護湖泊立法，但頻頻簽發(fā)的行政規(guī)章，并未能阻擋“百湖之市”武漢的湖泊噩運。
1999年，《武漢市保護城市自然山體湖泊辦法》頒發(fā)，至今，武漢市已陸續(xù)發(fā)布20余部有關(guān)湖泊管理的地方規(guī)章，并投入200億元用于湖泊治理。武漢市立法數(shù)目之多、規(guī)定之細、治理投入之巨在地方湖泊保護中并不多見。
但據(jù)2010年發(fā)布的《武漢地理信息藍皮書》披露，武漢市中心城區(qū)湖泊面積由十年前的9萬余畝減至目前的8萬余畝，其中合法審批填湖的面積占53.3%，非法填湖占46.7%。
武漢市水務(wù)局提供的最新數(shù)據(jù)顯示，武漢市納入統(tǒng)一管理的38個湖泊自1995年至今，總水面已減少1083公頃。
華中科技大學公共管理學院教授盧新海認為，過度開發(fā)和管理不力是武漢市湖泊變化的重要原因。
他指出，一方面，武漢市現(xiàn)有的20多個政策法規(guī)不具有可操作性，如未在處罰、監(jiān)管等久治不愈的問題上有所突破；另一方面，湖泊管理部門權(quán)限交叉、劃分不明，在程序上又存在監(jiān)管滯后等問題，這導致執(zhí)法操作效率低下，法規(guī)制定出來卻難以產(chǎn)生實質(zhì)效果。
王樹義也認為，武漢市的問題并非出在立法上，而在于執(zhí)法。
一位不愿具名的環(huán)境法學者指出，近30年來，相對其他法治領(lǐng)域來說，環(huán)境立法已是發(fā)展最快的領(lǐng)域之一，但環(huán)境保護的實際效果并沒有與立法進程呈正比地發(fā)生改變。
此局面的重要原因，在于地方對污染企業(yè)的保護，以及地方長官的非綠色GDP觀念。
公眾參與路漫漫
中國至今尚無成功治理大中型湖泊的案例，國人矚目的太湖、巢湖和滇池等湖泊治理，在20余年間均是屢治屢敗，當?shù)卣患s而同選擇了受人詬病的引江濟湖策略。
河北的白洋淀、內(nèi)蒙古的烏梁素海等小型湖泊，也是靠著外調(diào)水，才避免干涸之命運。
走過20余年彎路的湖泊治理，近幾年又迎來最新一輪治理規(guī)劃，其基本特點是引入全流域治理的理念，需由農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保、水利等八九個政府部門明確分工，統(tǒng)籌治理。但其成效，目前還未顯現(xiàn)。
從世界各國湖泊治理的成功經(jīng)驗來看，公眾參與是湖泊治理的重要內(nèi)容。
國際湖泊環(huán)境委員會主席中村正久表示，日本琵琶湖成功治污，主要靠三方面。一是良好的法律和政策支持；二要允許公眾參與，一系列公民行動使企業(yè)違法排污變得不再可能；三要加大企業(yè)排污的違法成本，一旦被發(fā)現(xiàn)違法行為，必須關(guān)閉并遷離。
接受財新記者采訪時，中村正久表示，公眾參與、公民行動已被各國證明對湖泊治理行之有效。以日本為例，地方興建工業(yè)項目時，尊重本地居民對污染企業(yè)的決議權(quán)，由居民而非政府來協(xié)商決議該地區(qū)是否可以接納這些可能造成污染的企業(yè)。企業(yè)必須對公眾開放廠房、排污設(shè)備和污水處理設(shè)備。
然而，眾所周知的是，在中國，公眾很難參與到涉及環(huán)境的重要決策過程中去。環(huán)境評價公眾參與有限，環(huán)境訴訟通道并未開啟。公眾想了解周邊企業(yè)污染情況，也幾乎沒有合法通道。
中村正久表示，人類對污染湖泊治理的最重要做法，應(yīng)是讓湖泊休養(yǎng)生息，助其恢復原有生態(tài)功能。“可能要數(shù)十年時間，湖泊才會對人類治理作出反應(yīng)。而中國地方政府總是說要花五年或十年治好一個湖泊，這是不可能的。要知道，湖泊的治理周期并不與官員的政治周期同步。”
“總體來說，我對中國幾個污染嚴重湖泊的治理并不樂觀。有趣的是，中國官員卻非常樂觀。”中村正久說。
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