不同地區和行業環境政策不同
2012年06月18日
“現在太湖地區排放標準太高了，光電鍍標準就有56條，原來鎳的污水綜合排放標準是1.0mg/L，現在提到了0.1mg/L，提升10倍之多。環保投入這么大，我們快被逼走了。”浙江省平湖市一家臺資企業老總訴苦。
“這就是差別化環境政策的倒逼作用。”湖州市環保局行政審批處處長邵學紅說。
《國家環境保護“十二五”規劃》提出，要堅持因地制宜，在不同地區和行業實施有差別的環境政策。
如今，差別化環境政策已經由文件走向了實踐。
■為什么實行差別化環境政策？
長期以來，環境政策的制定相對宏觀，在環境管理越來越精細的今天，有些政策缺少針對性。針對這種情況，國家提出實施差別化環境政策，標志著我國環境管理走向精細化。
地域的差異決定了必須實行差別化環境政策。
我國幅員遼闊，有東、中、西、東北四大板塊，四類主體功能區域，十幾個重要城市群和產業帶，300多個生態功能區，十大水系，數以百計的能源、礦產、糧食、經濟作物基地。不同地區經濟發展水平、資源稟賦、環境容量和生態狀況都有很大差異，制定環境政策時必須充分考慮這些因素。
例如，國家對東、中、西部不同省市制定了差異化的減排目標；在京津冀、長三角、珠三角等重點區域率先實施大氣污染聯防聯控機制，減少酸雨、灰霾現象；完成環渤海、成渝等五大區域重點產業發展戰略環境影響評價；按照“一湖一策”、“一河一策”思路對重點流域進行治理。這些都是在根據不同地域的特點制定相應的環境政策。
行業之間的差異也要求實施差別化環境政策。
不同行業對環境的影響不同，新能源等戰略性新興產業、資源再利用及循環經濟產業、環保先進技術研發產業對環境影響相對較小，制定政策時應適當從寬。火電、鋼鐵、有色、化工、造紙、印染、危險化學品等行業，污染排放貢獻大、環境風險大，在政策制定時則應適當從嚴。
在國家層面上，“十一五”期間，國家加大了高污染、高耗能行業的淘汰關停力度，全國累計關停小火電機組7683萬千瓦，淘汰落后煉鐵產能1.2億噸、煉鋼0.72億噸、水泥3.7億噸。
同時，針對重金屬行業污染重、危害大的特點，國家實施了重金屬污染綜合防治規劃，調整涉重金屬企業布局，提高準入門檻，有效減少重金屬污染危害。
地方層面也在積極探索和實踐。
浙江、江蘇兩地就對環太湖區域實行了差別化環境政策。對環湖企業進行了提標改造，實行更加嚴格的排放標準，從源頭上進一步壓減排污總量。
浙江省對電鍍行業給予了“特別關照”。嘉興市環境監察支隊副支隊長陶巖英介紹說：“電鍍污水和普通水外觀差別不大，目測很難識別。所以，我們針對電鍍行業想了不少招兒。”嘉興市要求，電鍍企業廠房都要建到二樓以上。“這樣能保證管道不走地，一目了然，防止設暗管偷排。”
“這應該算是我們地方層面上實行的行業差別政策吧。”目前，這一“土方法”已經在浙江省內廣泛應用，收效顯著。
■寬嚴標準怎么定？誰來定？
“哪項政策從寬、哪項政策從嚴？不是拍腦袋決定的，而是要服務于國家大政方針。”環境保護部環境規劃院副院長王金南說，“同時，要基于經濟社會承受能力、技術可達性、區域或行業特殊性等因素來明確寬嚴標準。”
從寬從嚴要根據《產業結構調整指導目錄》、《部分工業行業淘汰落后生產工藝裝備和產品指導目錄》、《全國主體功能區規劃》、國家重點地區經濟發展規劃及環保重點區域、重點行業的相關要求和部署來定。
西部地區生態脆弱，是國家的重要生態屏障，就要堅持生態優先；中部地區則要有效維護區域資源環境承載能力，維持環境質量總體穩定；東部地區經濟發達，環境容量有限，就要大幅度削減污染物排放總量，加快推進經濟發展方式轉變。
差別化環境政策由誰來制定？總體上看，有差別的環境政策原則上應該由國家負責制定，因為國家可以從全局長遠角度來考慮問題，使全社會的環境福利水平達到最大和最優。
“當然，地方也可以充分發揮主觀能動性，在國家標準的基礎上，制定出更加符合地方實際的寬嚴標準。例如，在一些社會經濟發達、對環境質量要求高的地方，可以實施嚴于國家標準的地方標準。”王金南說。
山東省先后發布實施了15項分階段逐步加嚴的污染物排放標準，形成了覆蓋全省的地方性排污標準體系。其中，南水北調沿線排污標準中化學需氧量最高嚴于國家行業標準6倍多，氨氮最高嚴于國家行業標準7倍，燃煤電廠二氧化硫排放濃度較國家標準最高加嚴了兩倍。
■差別化政策效果如何？
“差別化環境政策更有針對性，更有利于解決問題。”環境保護部環境規劃院副院長吳舜澤說?？梢愿鶕Y源環境中的“短板”因素確定可承載的經濟規模、人口規模以及適宜的產業結構，從源頭上防止生態環境惡化。
國家嚴控“兩高一資”行業增長，采取“區域限批”、“行業限批”等措施，“十一五”期間，拒批投資近3.2萬億元的“兩高一資”建設項目。
“太湖流域實施流域提標改造后，一些小規模、技術落后的生產企業，覺得花大價錢投入治污不值得，而不得不搬遷到其他地方，有的甚至‘關門歇業’。”邵學紅介紹。經過幾年的整治，湖州市主要入湖口全都達到了Ⅲ類水質，有的甚至達到了Ⅱ類標準，入湖水質明顯改善。
山東省對電解鋁、鐵合金、鋼鐵、水泥等八大高耗能行業執行差別電價后，在價格的引導下，部分高耗能企業實現了關停并轉，超能耗加價企業主動采取措施，降低了能耗。
實施差別化環境政策提升了管理績效。解決任何問題都必須抓住影響目標實現的關鍵環節，解決環境問題也不例外。王金南舉例說：“火電行業是二氧化硫的最主要排放源，要減少二氧化硫的排放量，抓住火電這一重點行業，就等于牽住了‘牛鼻子’，抓住了關鍵。”
得益于對重點行業實施的差別化環境政策，2010年，全國造紙、化工和紡織行業化學需氧量排放強度比2005年分別下降73.9％、66.7％和50％，電力、非金屬礦物制品、黑色金屬冶煉行業二氧化硫排放強度分別下降72.5％、58.1％和50％。
差別化環境政策的制定和實施是一項非常復雜的系統工程，說起來容易，做起來難。目前國家環境保護“十二五”規劃里所說的差別化環境政策基本上還處于概念描述，更多的還是一種理念，缺乏專門的、針對性的、差別化的政策方案。所以要加快制訂有針對性的、可實際操作的差別化政策方案。“否則，實施差別化環境政策將會永遠停留在政府文件層面上。”王金南說。
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