關(guān)注《環(huán)保法》關(guān)心公民環(huán)境權(quán)
2012年08月29日
不斷涌現(xiàn)的環(huán)境危機(jī)，以及由此引發(fā)的大量社會(huì)沖突，正嚴(yán)峻考驗(yàn)著中國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境治理之道。毫不令人意外的是，頒布于23年前的《環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《環(huán)保法》）更是處于一個(gè)極其尷尬的境地。基于此，在2011年初，全國(guó)人大常委會(huì)就已經(jīng)將《環(huán)保法》的修訂列入立法計(jì)劃，并在當(dāng)年11月，將環(huán)保法修訂終稿遞交全國(guó)人大常委會(huì)送審。日前，全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)主任委員汪光燾，在向全國(guó)人大常委會(huì)第28次會(huì)議作關(guān)于環(huán)境保護(hù)法修正案草案的說(shuō)明時(shí)，披露了該草案的相關(guān)內(nèi)容。
據(jù)悉，本次修訂的重點(diǎn)在于，將專(zhuān)章強(qiáng)化政府的責(zé)任和監(jiān)督；環(huán)保目標(biāo)完成情況將作為政府考核內(nèi)容，結(jié)果向社會(huì)公開(kāi)。1989年版的《環(huán)保法》基于當(dāng)時(shí)片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的時(shí)代背景，環(huán)境保護(hù)問(wèn)題并未獲得太多的重視。在處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的矛盾時(shí)，各級(jí)政府部門(mén)自然地選擇了傾向于前者，而對(duì)后者冷漠相待。因此，強(qiáng)化政府的角色，使得政府從原先環(huán)境破壞的推動(dòng)者，轉(zhuǎn)為環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督者和實(shí)施者，是有其重要?dú)v史意義的。
不過(guò)，1989年版《環(huán)保法》帶來(lái)的教訓(xùn)還遠(yuǎn)非這一點(diǎn)，它所附帶的沉疴重癥，更包括基本制度的缺位和法律本身的不可操作性等等。就前者而言，現(xiàn)行法律缺乏市場(chǎng)治理的內(nèi)容，以及公眾環(huán)境權(quán)的基本概念。面對(duì)大型項(xiàng)目的污染，監(jiān)管者的應(yīng)對(duì)之策多為限期整改、行政罰款等，沒(méi)有給予受害的公眾進(jìn)行私人訴訟的權(quán)利，從而無(wú)法真正制造對(duì)污染企業(yè)的震懾效應(yīng)。而就后者而言，大量法條一旦提及責(zé)任承擔(dān)，或者側(cè)重“輕罰”、“輕刑”，或者只有原則規(guī)定，缺乏具體的操作標(biāo)準(zhǔn)。
回到此次修訂過(guò)程，其艱辛程度自不必說(shuō)。今年2月，在環(huán)保部提出了《環(huán)保法》的修改“建議初稿”后，各個(gè)部門(mén)和省份都對(duì)這份在全國(guó)人大“送審”的初稿進(jìn)行了激烈的博弈，多處針對(duì)政府責(zé)任的硬約束條款或被刪除，或被弱化。這一情形也告訴我們，未來(lái)幾年將要推出的修訂版《環(huán)保法》，要想承擔(dān)泱泱大國(guó)改善環(huán)境的重托，恐怕并不讓人樂(lè)觀(guān)。
一般來(lái)說(shuō)，環(huán)境保護(hù)問(wèn)題一共有三個(gè)彼此互動(dòng)的主體，即政府、企業(yè)和第三方（媒體、NGO和公眾）。政府既是監(jiān)督方也是被監(jiān)督方，企業(yè)需要接受政府和第三方的監(jiān)督，而第三方只負(fù)責(zé)監(jiān)督政府和企業(yè)。目前的情況是，由于指導(dǎo)方針的扭曲，背負(fù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力的政府常常對(duì)污染企業(yè)睜一只眼閉一只眼；作為第三方的民眾又缺乏暢通、寬敞的環(huán)境實(shí)施監(jiān)督。此次修訂盡管是朝著強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任的方向進(jìn)行，包括將環(huán)保目標(biāo)納入到官員政績(jī)考核之列，這的確是一大進(jìn)步，但如果最終無(wú)法拓寬公民環(huán)境維權(quán)的空間，確立環(huán)境公民權(quán)的地位，那么監(jiān)管的力量也意味著被大大削弱了。
《環(huán)保法》的修訂，要擺脫1989年版的種種弊端，其要義在于強(qiáng)化政府監(jiān)管的能力、動(dòng)力，同時(shí)釋放給第三方的監(jiān)督更多法律空間。如果僅僅強(qiáng)調(diào)政府的職責(zé)，甚至在公眾缺位情況下進(jìn)行博弈，一些真正硬性的約束條款被盡數(shù)刪除，只剩下若干原則性規(guī)定，那么我們不僅對(duì)保障公民的環(huán)境權(quán)難以奢望，對(duì)于政府監(jiān)督的效力也將不得不產(chǎn)生重重疑慮。
與20多年前不同，今天的中國(guó)早已在環(huán)境危機(jī)的沼澤之中，公民的環(huán)保意識(shí)和行動(dòng)能力也羽翼漸豐。面對(duì)日漸占據(jù)生活主軸的環(huán)境問(wèn)題，試圖撇開(kāi)公眾，由政府一力承擔(dān)監(jiān)督之責(zé)，注定是不現(xiàn)實(shí)的。我們期待新修訂的《環(huán)保法》，能夠在制度和理念上引領(lǐng)環(huán)保行為，畢竟，要破解環(huán)保問(wèn)題的死結(jié)，制度與行動(dòng)者之間的彼此促進(jìn)，終究是一條不可逾越的根本之道。
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