自然保護區(qū)綜合管理無從下手？
2012年08月29日
根據(jù)國務(wù)院制定出臺的《自然保護區(qū)條例》，環(huán)保部門的職責(zé)是綜合管理。但在實際工作中，如何處理好綜合管理與行業(yè)主管的關(guān)系？如何完全有效地履行好綜合管理這一職責(zé)？是一個需要認真研究解決的問題。
從現(xiàn)實情況來看，環(huán)保部門綜合管理的職能遠沒有運用到位。在一些地方，環(huán)保部門對屬于各部門管理的自然保護區(qū)要么基本不過問，完全由相關(guān)部門自行監(jiān)管；要么綜合管理和行業(yè)主管之間關(guān)系不順，工作“兩張皮”，形不成監(jiān)管合力。上述問題的存在嚴重地削弱了政府部門的管理效能，自然保護區(qū)的保護和發(fā)展也不可避免地受到了影響。
切實加強自然保護區(qū)的建設(shè)和管理，首先需要國家從管理體制、法律法規(guī)、經(jīng)費投入、科技支撐等方面實施必要的改革，并提供強有力的保障和支持。但是作為地方環(huán)保部門，如何在現(xiàn)行的管理體制下切實發(fā)揮自身的主觀能動性，真正把國家賦予的綜合管理職能履行好，不斷推動各類自然保護區(qū)可持續(xù)發(fā)展，無疑是擺在地方環(huán)保部門面前一個非常重要又現(xiàn)實的課題。結(jié)合多年管理實踐，要把綜合管理職能運用到位，必須解決好以下問題。
著眼宏觀，確立綜合管理新思路
從根本上講，綜合管理是一種宏觀管理。環(huán)保部門應(yīng)站在全局的高度和政府的層面，找準(zhǔn)自身的職能定位。只有這樣，綜合管理工作才能高屋建瓴，提起綱來。現(xiàn)在，之所以出現(xiàn)環(huán)保部門與主管部門之間管理關(guān)系不順的問題，與各自站位不準(zhǔn)、職責(zé)不清有很大的關(guān)系。因此，環(huán)保部門只有首先把“管什么”弄清楚，把站位找準(zhǔn)確，綜合管理才能走出就事論事的圈子，才能防止越位或者缺位。
環(huán)保部門在綜合管理的過程中，應(yīng)當(dāng)重點關(guān)注并做好以下工作。
一是注重宏觀謀劃。各級自然保護區(qū)管理的責(zé)任主體都是當(dāng)?shù)厝嗣裾h(huán)保部門作為自然保護區(qū)的綜合管理部門，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮好政府智囊和參謀的作用，善于從整個經(jīng)濟社會發(fā)展的全局出發(fā)，謀劃好自然保護區(qū)的長遠建設(shè)和持續(xù)發(fā)展。如以政府名義制定出臺地方級自然保護區(qū)的有關(guān)政策規(guī)定，編制地方自然保護區(qū)發(fā)展的總體規(guī)劃，制定自然保護區(qū)管理的評估標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范等，以解決好自然保護區(qū)建設(shè)發(fā)展進程中遇到的一些全局性和根本性問題。
二是把好重要關(guān)口。綜合管理不是一般的工作要求，而是一種沉甸甸的責(zé)任。這就要求環(huán)保部門在履職過程中，著眼于嚴格保護這個根本要求，切實把好各種政策關(guān)口，防止違法違規(guī)事件發(fā)生。尤其是在涉及自然保護區(qū)范圍和功能區(qū)調(diào)整變化這樣一些重大問題上，環(huán)保部門要旗幟鮮明地表明立場、把好關(guān)口。此外，在自然保護區(qū)的設(shè)立、晉升、撤銷等重大事項上，也要慎重把關(guān)并認真、負責(zé)地向政府提出審批建議。
三是主動爭取上級支持。多年來，各級對自然保護區(qū)均缺乏足夠的投入。目前，自然保護區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和能力建設(shè)相對落后已是一個帶普遍性的問題。作為綜合管理部門，要主動地與其他相關(guān)部門一道，積極爭取地方政府和國家的各種支持，尤其是資金方面的支持。如爭取國家發(fā)改委和財政部門加大對國家級自然保護區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施及能力建設(shè)資金的投入，爭取當(dāng)?shù)卣畬⒌胤郊壸匀槐Ｗo區(qū)的日常管護經(jīng)費納入地方政府財政預(yù)算。有條件的話，環(huán)保部門甚至可以直接參與所在地自然保護區(qū)年度投資計劃的編制。
主動有為，找準(zhǔn)綜合管理的切入點
綜合管理既需要宏觀思維，也需要找準(zhǔn)具體的工作切入點。在這方面，環(huán)保部門應(yīng)扮演好3種角色。
首先，當(dāng)好部門之間的協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)員。過去，自然保護區(qū)管理之所以關(guān)系不順、效果不好，固然有體制上的原因，但認真反思起來，部門之間缺乏經(jīng)常、有效的溝通，也是重要原因。自然保護區(qū)的管理涉及多個部門，環(huán)保部門不能唱獨角戲，必須與其他部門形成合力。環(huán)保部門應(yīng)該積極地在部門之間架起一座溝通的橋梁，經(jīng)常主動地向各部門了解和通報情況，努力協(xié)調(diào)解決工作中的問題和矛盾，支持各部門在職權(quán)范圍內(nèi)創(chuàng)造性地開展工作。此外，還可以充分運用地方級自然保護區(qū)評審委員會這一機制和平臺，及時協(xié)調(diào)各方立場，共同商議保護區(qū)建設(shè)與發(fā)展中的重大事宜。惟有如此，才能拉近環(huán)保部門與各部門之間的距離，綜合管理工作才能得到大家的理解和支持。
其次，當(dāng)好自然保護區(qū)的環(huán)境監(jiān)管員。加強自然保護區(qū)的環(huán)境監(jiān)管，是環(huán)保部門自身最重要的職責(zé)。一方面，要把好項目準(zhǔn)入關(guān)，注重源頭控制。在自然保護區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)禁止任何形式的開發(fā)建設(shè)活動。在實驗區(qū)內(nèi)實施的開發(fā)建設(shè)活動，要嚴格執(zhí)行環(huán)境影響評價制度和“三同時”制度。尤其是項目的環(huán)境影響評價文件要對開發(fā)建設(shè)活動對自然保護區(qū)可能造成的影響做出科學(xué)預(yù)測，并提出保護與恢復(fù)治理方案。另一方面，要加大執(zhí)法力度，從嚴予以監(jiān)管。對于發(fā)生在自然保護區(qū)內(nèi)的環(huán)境違法事件，要依法嚴肅查處，絕不姑息遷就；對于獲批開展的建設(shè)項目，要督促建設(shè)單位落實保護與恢復(fù)治理方案。對于未按規(guī)定完成生態(tài)恢復(fù)任務(wù)的地區(qū)和建設(shè)單位，要暫停審批其新的涉及自然保護區(qū)的建設(shè)項目環(huán)評文件，并對相關(guān)責(zé)任人予以處罰。
第三，當(dāng)好自然保護區(qū)的科普宣傳員。綜合管理有著豐富的內(nèi)涵，它不僅體現(xiàn)在環(huán)境監(jiān)管上，還應(yīng)該體現(xiàn)在環(huán)境宣傳上。各類自然保護區(qū)的功能和保護對象均蘊含著豐富的科學(xué)知識。如何將這些知識向社會宣傳、向公眾普及無疑是綜合管理的分內(nèi)之事。因此，要充分運用各種形式并借助媒體，大力宣傳各類自然保護區(qū)的生態(tài)效益及科研價值，提高社會各界對自然保護區(qū)的認知程度，增強全社會保護生態(tài)環(huán)境的意識，形成一個人與自然和諧相處的良好社會氛圍。
深入實際，增強綜合監(jiān)管的話語權(quán)
長期以來，由于自然保護區(qū)大都地處偏遠，交通不便，加之地方環(huán)保部門生態(tài)環(huán)境保護方面的監(jiān)管力量較為薄弱，各級普遍存在對監(jiān)管的自然保護區(qū)資料掌握不全、底數(shù)不清、情況不明等問題。由此直接影響了綜合監(jiān)管工作的針對性和有效性。沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)。作為綜合管理部門，如果對轄區(qū)內(nèi)自然保護區(qū)的真實情況不了解、不掌握，那么工作上肯定不會有話語權(quán)和主動權(quán)。因此，綜合管理必須建立在對自然保護區(qū)情況真知、深知的基礎(chǔ)之上。
如何才能做到情況明、底數(shù)清？一是要轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，經(jīng)常深入一線。用一句形象的話來說，就是要多接地氣。近幾年來，河南省開展了自然保護區(qū)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查工作。通過調(diào)查，各級環(huán)保部門較全面地摸清了各保護區(qū)的基本情況，掌握了大量的第一手資料，為加強綜合管理奠定了良好的實踐基礎(chǔ)。
二是要注重調(diào)查研究，善于發(fā)現(xiàn)問題。不僅要邁開雙腿，而且要開動腦子；不僅要身入、更要心入。用心去研究問題，思考問題。一些同志下基層次數(shù)不少，但是用心不夠。下去轉(zhuǎn)了一圈，回來之后依然腦子空空，提不出任何有價值的意見和建議。這種狀況與所肩負的綜合管理責(zé)任不相符。
三是要跟蹤問效，增強工作的徹底性和有效性。深入基層本身不是目的，通過調(diào)查研究解剖“麻雀”，發(fā)現(xiàn)問題并解決問題才是深入基層的最終目的。
作者：王爭亞
作者系河南省環(huán)保廳副廳長
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