何以化解渤海水質惡化之憂？
2012年10月12日
編者按
繼珠三角和長三角之后，環渤海地區已經成為中國區域經濟發展的新熱點，被視為拉動21世紀中國經濟增長的新引擎。但是，在環渤海地區經濟迅速發展的同時，海洋水質惡化，赤潮頻發等問題引人關注。本期特約請相關專家就環渤海地區環境問題撰寫理論文章，以期對讀者有所借鑒。
“環渤海經濟圈”狹義上是指遼東半島、山東半島、環渤海濱海經濟帶，廣義延伸輻射到山西、遼寧、山東以及內蒙古中東部，約占全國國土面積的13.31%和總人口的22.2%。區域涉及5省(區)兩市(京、津、冀、晉、內蒙、遼、魯)，具體內包括北京、天津、唐山、秦皇島、沈陽、大連、太原、濟南、青島、保定、石家莊、滄州等多座城市。
環渤海地區已經成為我國新興的發展熱點區域，被譽為繼“珠三角”、“長三角”之后的“第三增長極”。緊鄰渤海的天津市、秦皇島市、唐山市和滄州市正在積極發揮各自的區位優勢，強勁發展經濟。天津市的GDP連續6年平均增速達16%。同時，河北秦皇島的北戴河、唐山的曹妃甸、滄州的渤海新區等剛剛興起的國家級經濟開發區，也正在以驚人速度吸引著大量的建設項目和投資，以令世人驚嘆的速度發展。
但是華北環境保護督查中心在日常督查調研中發現，在經濟高速發展的背后，環渤海地區環境承受著巨大的壓力。
重工業高度聚集環境風險大大提高
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華北地區重工業高度聚集，行業發展整體水平低，環境保護基礎薄弱，環境風險大大提高。
華北地區緊鄰渤海的天津、唐山和滄州3市，無一例外將發展方向定位為重工業區。依托港口重點發展電力、鋼鐵、石化等行業。重點項目接二連三的上馬、投產，幾乎每個省都有“大煉化”，每個市都有“大港口”，每個縣都有“大鋼鐵”。從微觀看，都有各自發展的合理性，但從整體上看，造成了環渤海地區整體產業布局的失衡。
目前，僅鋼鐵行業，在曹妃甸新區已新建首鋼京唐970萬噸產能。渤海新區中鐵裝備制造已有產能525萬噸。已規劃中鋼鎳鐵80萬噸、石鋼(石家莊鋼鐵)搬遷500萬噸。天津市已有天鋼、大無縫、榮程鋼鐵等1000多萬噸產能。如果計算唐山市已有的約1.2億噸以上產能，這一區域未來將聚集近兩億噸鋼鐵產能。
從石化行業原油年加工能力看，目前天津市已有中石化1380萬噸、大港石化500萬噸。滄州市已有中石油1000萬噸、中海油250萬噸(計劃擴展至1000萬噸)。唐山曹妃甸也在積極計劃引進1200萬噸煉油項目，未來也將聚集至少5000萬噸的原油加工能力。
這近兩億噸鋼鐵和5000萬噸煉油所帶來的，不僅僅是巨額的GDP和財政收入，同時也是每年57.4萬噸二氧化硫、24.4萬噸氮氧化物和至少2000萬噸廢水排入環境。隨著鋼鐵、石化等重工業的快速發展，供電需求大幅增加，電力行業必然隨之發展。
從上面觸目驚心的數字可以看出，污染物排放的巨大壓力，不僅來源于重工業的高度聚集，行業發展整體水平低、環境保護基礎薄弱也是重要因素。以唐山市的鋼鐵企業為例，規模發展十分迅速，占河北省鋼鐵行業的半壁江山。但是，大多數企業都屬于低水平重復建設，在產業規模急速擴大的同時，產業水平沒有得到很好的提升。早在2006年，國際先進企業噸鋼二氧化硫排放量已為1.28千克，而我國技術最先進的寶鋼也僅為1.56千克。根據2011年總量核算情況，河北省2011年平均水平為2.66千克。而石化行業由于我國排放標準的長期滯后，企業治污水平一直較低。特別是催化裂化煙氣脫硫方面國內很少有應用，但在國外早已十分普遍。我國石油煉化企業污染物排放強度遠高于國際先進水平。此外，由于產業的高度聚集和環境管理的滯后，其他很多日常關注較少的環境問題，如鋼鐵行業的二惡英、石化行業的揮發性有機物、電力行業的金屬汞和碳排放，日益凸顯出來。
環渤海地區毗鄰首都，位置十分敏感。大量的石化、化工企業聚集在環渤海區域，環境風險大大提高。近年來，石油、化工企業的安全生產事故頻發，隨之而來的突發環境事件也愈演愈烈。2010年6月大連中石油輸油管線發生爆炸，導致大量原油泄漏，給當地大氣、海水等環境造成嚴重破壞，使水產養殖業蒙受巨大經濟損失。2007年中化集團滄州大化TDI有限責任公司硝化裝置發生爆炸事故，造成5人死亡，80人受傷，附近村莊近7000名群眾疏散轉移。環渤海地區區位敏感、人口密集，在此區域聚集如此多的石油化工企業，從長遠戰略角度來看并不合理。
過快發展帶來巨大壓力渤海環境已然堪憂
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海洋環境質量已經較差；陸源污染嚴重；海洋環境事故災害多發；環渤海區域生態脆弱，生態功能逐步喪失；填海造地，破壞生態多樣性。
渤海屬于典型的半封閉海域，環抱在3省1市之間，海水的交換能力差、自凈能力有限、環境容量小。在經濟發展給環境保護帶來巨大壓力的情況下，渤海環境已經出現諸多問題。
海洋環境質量已經較差。根據2011年《中國環境質量狀況公報》，渤海近岸海域水質總體為差，且部分區域有惡化的趨勢。主要污染指標為無機氮、鉛和石油類。主要海灣中，遼東灣水質為差，劣四類點位比例為33.3%，渤海灣(天津、唐山、滄州3市周邊)水質為極差，劣四類點位比例超過40%。從渤海灣天津海域看，2011年天津海區達到功能區水質標準的監測達標率僅為19.4%。
陸源污染嚴重。渤海是海河流域和黃河流域所有河流的終點，華北地區絕大多數水污染物最終去向都是渤海。2011年監測的46個入渤海河流監測斷面中，劣Ⅴ類水質斷面24個，占52.2%。通過河流排入渤海的污染物總量為：高錳酸鹽指數5.5萬噸、氨氮1.2萬噸、石油類0.04萬噸、總磷0.13萬噸。陸源污染仍是渤海水質不斷惡化的主要因素。
海洋環境事故災害多發。近年來，渤海油氣開發日益增加，相應地在原油開采及儲運過程中，也帶來了更大的環境風險。自20世紀80年代以來，渤海海域溢油事件發生呈上升趨勢，幾乎每年都會發生由于撞船、沉船、井噴、漏油等原因造成的溢油事件。去年蓬萊19－3油田溢油事故，累計造成5500平方公里海水受到污染(此地海水水質原本超過第一類海水水質標準)。其中劣四類海水面積累計約870平方公里，油田附近海域海水石油類超過歷史背景值約40倍，造成了極其惡劣的環境及社會影響。
由于渤海海水無機氮超標，且自凈能力較差，導致海水富營養化嚴重，近海赤潮災害較多。據統計，1990年~2006年渤海海域共發生赤潮100多起，累計面積達4萬多平方公里。2011年七八月間，北戴河海域發生了大面積赤潮。
環渤海區域生態脆弱，生態功能逐步喪失。近年來，渤海因沿岸河流入海徑流量顯著減少，導致渤海鹽度升高，低鹽區面積減少，河口生態環境改變，海洋生物產卵場退化。2008年8月，渤海低鹽區面積為1900平方公里，與1959年8月相比減少了80%，與2004年同期相比減少了70%。低鹽區萎縮已成為渤海主要生態問題之一。
填海造地，破壞生態多樣性。隨著環渤海經濟圈的高速發展，各開發區都在進行填海造地。據了解，天津濱海新區規劃造地265.5平方公里，曹妃甸新區已完成填海造地210多平方公里，滄州渤海新區規劃造地117平方公里，三地填海造地面積將近600平方公里。初步估計，完成以上工程約需要海砂10億噸，因此極大刺激了渤海海域盜采海砂現象的發生。填海造地和盜采海砂，都給渤海海域生態環境帶來了劇烈的擾動。甚至在黃金海岸國家級自然保護區的海域核心區，也有盜采海砂的現象。
從生態系統角度來看，濱海濕地是海洋與陸地相互作用的過渡帶，其生態系統結構復雜、功能多樣，能夠凈化污水、調節區域小氣候，具有極高的生態價值。大范圍的填海造地，使原有的各種海陸過渡帶，灘涂、淺灘、瀉湖、濕地等都變成陸地，導致渤海濕地面積不斷萎縮，大大降低了海陸交替區域的生物物種多樣性與生態系統多樣性。
環保力量薄弱環境管理明顯滯后
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環保責任主體不明確，組織機構與工作任務不匹配。缺乏監管手段，人員編制與工作需求不匹配。審批權限過高，監管能力與環保壓力不匹配。
通過對天津市濱海新區、秦皇島市北戴河新區、唐山市曹妃甸新區和滄州市渤海新區4個新區的環保局進行走訪調研，發現在經濟快速發展的同時，環保力量并沒有得到相應的發展，環境保護管理工作明顯滯后，存在很多與經濟發展狀況不相匹配的問題：
首先是環保責任主體不明確，組織機構與工作任務不匹配。根據我國現行法律，地方政府應對轄區內環境質量負責。但是，4個新區里，僅天津市濱海新區有政府機構，其余的都只設管委會，而管委會對于環境保護工作的責任沒有明確規定。從開發區及管委會的管理體制來看，其監管屬性和監管功能相對弱化，環保局常常與其他部門合并辦公，或成為其他部門的二級機構。即使如濱海新區有獨立政府機構，也沒有把環保部門放在重要位置，而是與市政環衛等部門合并，成立環境市容局。一個占天津市全部工業70%以上的濱海新區，竟沒有獨立的環境保護管理部門。政府責任的缺失和環境保護管理機構的不完善，使得很多環保工作沒有辦法正常開展，很多環境保護政策無法得到貫徹落實，環境保護優化經濟發展的作用更無從談起。
其次是缺乏監管手段，人員編制與工作需求不匹配。在督查調研中了解到，天津濱海新區環境市容局由副局長分管環保工作，只有3個與環境保護相關的處室，編制14人，僅能應付日常事務性工作和行政審批工作，很難有精力顧及其他環保工作。原有環境監察職能并入下設的綜合執法局，在實際工作中存在很多需要協調的問題，難以有效發揮監察作用。其他幾個新區的情況也基本類似，環境監察勉力支撐，環境監測幾乎空白。滄州渤海新區環保局由于是滄州市環保局的分局，人員編制機構設置相對完善，共有編制20人，其中從事環境監察的約5、6人，而需要監管的則是2400平方公里土地上的3個大型化工園區和數百家工業企業。新區環保部門人員少、素質低、能力弱，機構往往不健全，與各開發區動輒幾百的企業數量和重工業產業高度集中的現實極不匹配，形成了越是開發區，排污企業越多，環保管理人員反而越少的怪現象。
第三是審批權限過高，監管能力與環保壓力不匹配。由于新區或經濟開發區的特殊性，各地政府給予了很多的政策支持，包括下放行政審批權限。根據河北省有關規定，渤海新區環保局、曹妃甸新區環保局在環評審批方面，擁有除國家明確規定由環境保護部和省級環保部門審批項目之外的全部審批權限。新區環保局無論從人員數量、專家力量、評估水平還是政策把握程度上，與省級環保部門仍有較大差距。隨著審批權限的下放，這些項目的評估質量自然有所降低，也很難有足夠力量做好建設項目“三同時”的日常監管工作。
誠然，我國現階段相當一部分基層環保部門的能力建設還處于較低水平。但是作為環渤海地區，匯聚了大量的工業企業，經濟快速增長和重工業迅猛發展，環保工作卻因為現有行政體制的原因受到了弱化和制約。如果一線環保力量得不到加強，環保門檻作用得不到有效發揮，企業治污排污情況得不到有力監管，環境違法行為得不到震懾，渤海環境將很可能進一步走向惡化。
走出當前誤區環渤海地區亟待科學發展
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合理規劃產業結構與布局；加強立法保護，限制對渤海環境的過度干擾與開發；加強環保隊伍建設；加強部門間的配合，確立陸海同治思想；充分發揮媒體與輿論的宣傳引導作用。
要解決環渤海地區環境問題，應做好以下幾方面。
首先，從環渤海全局角度合理規劃產業結構與布局。針對各地政府盲目競爭發展的狀況，應有更高一級的部門主導，從全局層面把握環渤海地區經濟發展方向。利用提高行業準入門檻、加大落后產能淘汰力度及重點行業區域產能總量控制等手段，合理配置環渤海地區鋼鐵、石油等行業產能。同時還應該鼓勵與扶持信息技術、創意產業等新興產業的發展，鼓勵企業在清潔生產、循環利用方面進行技術創新，帶動產業升級。
其次，加強立法保護，從法律層面限制對渤海環境的過度干擾與開發。一方面，要修訂長期滯后的《海洋環境保護法》，并出臺實施細則，加強河流入海及面源等污染防治，細化海洋生態保護的規定，規范填海造地、水產養殖等資源開發行為，嚴格相關法律責任。另一方面，可以考慮制訂《渤海環境保護條例》，實現保護渤海環境的一系列法規政策從原則規定到具體實施的轉化，確立污染損害賠償機制，加大環境違法行為處罰力度。
第三，進一步加強環保隊伍建設，更多地發揮環境保護優化經濟發展的作用。應盡快規范環渤海經濟圈內各開發區環境保護部門的機構建設，保障環境監察及環境監測能力與實際工作量及經濟發展程度相匹配。建立統一的海洋監測體系，強化對海洋環境的監測，優化海洋環境監測網絡，共享監測數據和信息資源，定期評價和發布海洋環境質量信息。充分發揮區域污染物總量控制和規劃環評對產業結構的調整與指導作用，提高可操作性，并適時開展相關的執法督察行動，有效監督政府發展行為。
第四，加強部門間配合，確立陸海同治思想，解決渤海污染問題。一方面，要控制陸源污染物排放，從源頭上減少污染總量。加快污水處理、垃圾處理等環保設施建設。高度重視農業面源污染治理，合理使用化肥、農藥。另一方面，要加強海域污染防治，防止溢油漏油、超標排放，嚴格控制海洋傾廢行為。合理規劃海上養殖活動。強化海岸和海洋工程建設。提高項目審批權限，嚴格控制填海造地工程。
最后，充分發揮媒體與輿論的作用，加強宣傳教育，提高公眾認識。徹底轉變地方政府觀念，貫徹落實科學發展觀，轉變經濟發展方式，不再盲目追求GDP增長，強調和貫徹環境保護與資源開發相協調的指導思想。樹立和提高企業經營者的環境保護和自覺守法意識，確保工業企業治污設施的正常運行，調動企業的科技創新積極性。進一步提高社會對環境保護的認識，使公眾了解如何從身邊做起。踐行環境保護，廣泛發動社會力量加強監督，參與環境保護工作。
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