問責只是一環：環保事故中的責任鏈
2005-12-27
松花江水污染事件的警鐘長鳴之聲還來不及散去，12月20日，千里之外的廣東北江流域又發生鎘超標排放事故。
2004年2月沱江特大污染以來的這一系列重大環保事故，不僅造成經濟損失重大，生態環境恢復時間難以估計，沿江地區生活飲水中斷等嚴重后果，也屢次將問責問題推到前臺。
不過，追究責任并不能從根本上解決問題，更可以追問的是，如何重建重大環保事故中事前、事中、事后的責任鏈條，找到避免和有效處理危機的辦法。
“沒有規矩就沒有責任”
“沒有規矩就沒有責任”，北京大學政府管理學院副院長周志忍分析道，目前環保部門缺乏一套清晰的事前預警程序和應急預案，而這正是落實責任的關鍵。
“松花江水污染事件中，化工廠缺少一整套消防預案和污染處理預案”，周志忍分析說，苯類物質有什么特性，對大氣、水、土地甚至人類將產生什么樣的影響沒有人比企業更清楚。在出現了爆炸隱患的情況下，由誰上報給哪個部門，由誰來派查處理；如果情況無法控制，引起爆炸之后，在第一時間應該有哪些緊急操作程序來杜絕有害物質的泄漏和擴散，這些都是要在事前明確的。
然而，“有沒有預案是一回事，有了預案能否及時啟動又是另外一回事”。
按照《吉林省處置突發環境事件應急預案》和環保總局《重點流域水環境應急預案》規定，爆炸現場發現了污染，應立即會同省環保專家確定并啟動紅色應急預案。預案啟動之后，也就意味著污染情況通過一定渠道進入國家環保總局和國務院。但是，對于事發之后地方政府和環保部門有沒有立即啟動環境事件應急預案，各級政府始終各據一辭。
松花江污染事件后，各地開始按照環保總局的部署，開始建立和完善本地區、行業、企業預防和處置環境突發事件應急預案。12月8日，新任環保總局局長周生賢簽發了在全國開展環境安全大檢查的通知，并明確要求各地在2005年底完成《環境突發事件應急預案》的具體實施和整改工作。
周志忍分析認為，如果預案是完善的具有可操作性的，信息上報機制中哪個環節出現了問題，責任就在誰的身上，推卸責任的說辭自然不攻自破。從近期各地環保總局的反應來看，此前各地的預案或者是不完善的，或者是不具備執行效力的。
“我們目前過多地依賴事后問責，而把責任觀提到事前是當務之急”，周志忍認為。
讓機制“動”起來
“發生重、特大污染事件后，當地環保部門必須按照規定程序，及時、如實地向總局報告污染狀況，絕對不能隱瞞真實情況，更不能拖延不報，延誤處理事故事機。”12月1日，國家環保總局副局長王玉慶在全國環境污染事故應急電視電話會議上，明確提出要建立信息報送責任制。
“這就好比一根針和千條線”，毛壽龍如此形象地形容中央和地方之間的關系。危機發生之后，地方政府都要衡量自己這條線要不要跟針相連，這是危機處理機制能夠真正“動”起來的關鍵。
松花江污染事件中，吉林石化和吉林市先后發布了爆炸并沒有引起大規模大氣污染和水污染的信息。直到11月22日，哈爾濱市政府一則披露了松花江水污染可能性的公告才證實了公眾的質疑，而此時距離爆炸已經9天。
每一級行政機關都有權力發布信息，但是目前忽視公眾知情權，隨意行使信息自由裁量權現象頗為突出。“這甚至不是個別問題。”毛壽龍說。
毛壽龍認為，從11月21日國家環保總局正式介入事件，整個系統中處理危機的資源才得以迅速被動員，而排污處理等一系列工作也才開始按照應急預案進入操作程序。
毛壽龍進一步分析，國家環保總局雖然具有調查處理重大環境污染事故的職責，但地方能否在第一時間將有關信息上報，以及環保總局能否對其危害程度作出準確的判斷。“這是兩個關鍵的環節”。
“盡管對哈爾濱水危機的處理和之后的環境修復表現出了政府迅速的反應能力，然而其動力來源于中央政府的動員，并不是責任鏈條中清晰的危機處理機制。”
事后問責路在何方？
在責任鏈條清楚的前提下，事后問責才有規可循，并可以在法律制度的配合下日臻完善。
在今年4月由全國人大通過的《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》）中已經明確規定“領導成員因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會影響的，或者對重大事故負有領導責任的，應當引咎辭去領導職務”。
此前，對“特大安全事故的行政責任”的追究，依據的是《黨政領導干部選拔任用工作條例》、《中國共產黨黨內監督條例（試行）》、《中國共產黨紀律處分條例》和《黨政領導干部辭職暫行規定》等。SARS過后國務院《全面推行依法行政實施綱要》中還規定了建立健全決策跟蹤反饋和責任追究制度，提出按照誰決策誰負責的原則，實現決策和責任相統一。
“在《公務員法》中明確提出‘引咎辭職’，把針對黨內職務的安排上升到對擔當領導職務的公務員的普遍約束力，對官員的事后問責，正在走向制度化。”國家行政學院教授宋世明說。
首先要解決的問題是要對不同的責任進行分類，“政府官員不能不負責任，但也不能多負責任。”
在《公務員法》中，“政治責任”是區別與“非領導成員”的其他公務員獨立于“道義責任、行政責任、法律責任”之外的責任。“政治責任甚至可以理解成為無直接過錯。”
相比之下，行政責任具體得多，尺度明確，可以根據具體行為直接追究哪個官員，并采取行政處分。《公務員法》中共規定了警告、記過、記大過、降級、撤職、開除六種行政處分。
而引咎辭職，表現為政府官員主動承擔責任的行為，主要是一種“道義責任”。如果政府官員的責任行為觸犯了刑法或民法，那么他們需要承擔的將是相應的刑事或民事責任。在沱江污染事件中曾有三位責任人首次以“環境監管失職罪”承擔刑事責任。
宋世明分析認為，要推進問責制的前行，“我們還需要的是有關問責的一整套精細的制度安排”，例如應該在法律的范圍內明確地列舉哪些條件下官員應該引咎辭職，官員明確了什么時候“我該負責”，對于政府、官員和百姓來說都是公平的。
換句話說，問責并不是要讓官員戰戰兢兢地過日子，也不是像媒體所言“當官成了高風險職業”。“問責體現了對能夠產生好官員的制度需求，以及官員用好的制度和方法去辦事的內在動力，這就需要將領導成員的權力保護機制提到正式議程。”
此外，宋世明認為，“法律還應該對何等條件下引咎辭職的官員可以重新出任領導職位作出具體規定”。
據了解，2003年9月孟學農被任命為南水北調工程建設委員會辦公室副主任；同年11月，張農康擔任“宋慶齡基金會”副主席；2005年5月馬富才出任國務院能源辦副主任。
（21世紀經濟報道 王娜）
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