政協委員聚焦濕地保護
2013年03月06日
煙波浩渺的鄱陽湖是中國最大的淡水湖，是亞洲最大的候鳥越冬地。然而，如今鄱陽湖水清了、鳥多了，但湖區群眾卻仍未擺脫貧困，許多湖區群眾為了生計不得不另謀出路。這樣的尷尬局面僅僅是我國濕地保護區的一個縮影。在正在召開的全國“兩會”上，濕地生態保護成為熱點問題。
濕地保護成“兩會”熱點
濕地是地球上最重要的生態系統之一。來自民進中央的數據顯示，截至2012年，我國已有超過50％的自然濕地得到了有效保護，已建各類濕地自然保護區550多處，國際重要濕地41處，國家濕地公園近300處。
但是，相對其他生態系統，濕地依然是一個被破壞極其嚴重、功能急劇退化的生態系統。全國政協委員張寧提交的《關于盡快制定濕地保護法的提案》指出，中國濕地歷經長時期開墾利用，遭到嚴重甚至毀滅性的破壞。大面積自然濕地的永久消失，濕地水資源污染和不合理利用等，已經造成了濕地生態系統功能持續退化，進而威脅著區域經濟社會可持續發展和生態環境安全。
農工黨中央關于《完善濕地生態補償政策，建立濕地保護長效機制》的提案指出，近40年來，濕地資源破壞非常嚴重。據調查，我國沿海累計喪失濕地20萬公頃，占全部沿海濕地的50％；長江中下游地區喪失湖泊面積10萬公頃，洞庭湖、三江平原過去50年濕地分別減少40％和64％。目前我國有15塊國際重要濕地由于缺水而面臨著被列入國際《濕地公約》“黑名單”的巨大風險。
為進一步保護濕地，2009年國務院《關于促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》明確要求，啟動濕地生態補償試點。2010年，財政部建立了中央財政濕地保護補助專項資金。2011年10月，財政部、國家林業局聯合印發了《中央財政濕地保護補助資金管理暫行辦法》。
盡管國家和地方兩個層面都實施了一些濕地生態補償政策，但與長效可持續的生態補償機制還有很大的差距。農工黨中央提案部相關負責人向記者介紹說，目前濕地保護存在一些問題:一是國家沒有建立系統的生態補償法律框架，對濕地的生態功能服務價值認識嚴重不足，濕地生態補償沒有得到高度關注；二是濕地生態補償范圍和依據不清晰，生態補償標準嚴重偏低，生態補償力度嚴重不足；三是目前的生態補償都是以項目的形式投入的，沒有形成長效的投入機制；四是對破壞濕地生態系統的行為沒有經濟懲罰機制；五是濕地補償資金來源單一，市場性補償機制缺乏。
濕地保護應加快立法進程
全國政協委員張寧認為，濕地保護和合理利用，迫切需要有完善健全的法律體系與法律制度予以保障。
眾所周知，濕地涉及多種類型土地資源，如沼澤、湖泊、灘涂、河流等。因此，按照現行行政管理體制，林業、農業、環保、海洋等部門都在各自職能范圍內對濕地具有行政管理職能。然而，濕地是涉及土地、水域、野生動物、航道、農田等的綜合體，普遍存在多部門交叉管理現象，不利于將濕地及其生態系統作為統一整體進行管理。
張寧認為，雖然中國現行法律已經引入濕地概念，但其中沒有一部明確給出濕地概念的法律定義。也就是說，盡管按照濕地的科學概念和分類，它包括非常多樣和寬泛的內容，但是從法律層面上考證，濕地究竟指什么？它的概念和外延是什么？作為特定的法律調整對象，需要調整的范圍和邊界是什么？目前都尚未予以明確。
法律概念和調整范圍的不明確，是我國濕地法治化管理進程的首要障礙。同時，法律對地方政府的行為約束不夠。在以往的濕地開發利用活動中，地方政府的作用占據了主導地位。由于一些地方政府缺乏濕地保護意識，忽視濕地開發的環境影響評價，加上現行法律法規對政府不合理開發濕地缺少足夠的法律限制和制約，也導致了濕地資源的持續退化和惡化。
雖然中國現行法律法規不缺乏涉及濕地保護與管理的原則性規定，但是在具體保護措施和管理制度方面，還僅僅停留在按其他法律法規相關規定參照執行的階段。針對濕地保護和管理面臨的特有問題，比如濕地資源有償使用、濕地生態用水保障、濕地開發利用許可、濕地系統綜合管理等，目前還沒有現成的法律規定可以參照。因此，導致在濕地保護管理工作中常常會出現無章可循的尷尬情況。
雖然部分法律法規已經列入類似保護濕地或者濕地資源的條款，但由于濕地法律概念不明確，甚至多數法律法規并未將濕地作為調整對象，因此一些法律對濕地類型或者濕地相關類型開發利用行為，實際上采取的是默認的態度，給原本應該保護的濕地，又增加了合法開發的壓力。例如，《土地管理法》將沼澤灘涂等濕地列入到往往被視同為荒地的“未用地”類型，將濕地保護置于兩難處境。
民進中央提案建議，加快國家層面濕地保護立法進程。在森林、海洋、濕地等三大生態系統中，唯獨濕地沒有專門的法規，這與濕地生態系統高度的整體性、復雜性、特殊性嚴重不符，嚴重制約了我國濕地保護事業的發展。制訂一部濕地保護的專門法律，極為迫切。
生態補償機制亟待建立
濕地生態補償是對既有利益格局的再分配，是一塊難啃的“硬骨頭”。如果操作不當，就會陷入“只說不做”、“知易行難”的困局。在濕地生態補償逐步成為共識之后，補給誰、補多少、怎么補，都不是一件容易的事，基層干部、專家、學者都期待國家層面破冰。
“為保護濕地，保護候鳥，鄱陽湖周邊的群眾每年直接經濟損失超過4億元。但濕地生態補償牽涉面廣，情況復雜、難度很大。鄱陽湖濕地無明顯邊界和標識，不像農田可以田埂作為界線。有些濕地有交叉、重疊、插花現象，甚至還有邊界糾紛。如果依據濕地面積進行補償，對濕地劃界確權，那么矛盾可能更加尖銳，影響社會穩定。”此前，記者深入江西鄱陽湖國家級自然保護區采訪時，保護區管理局書記吳和平告訴記者。
鄱陽湖除了濕地范圍界定難外，農民、漁民的身份是動態的，補償對象很難認定。有部分農民也會下湖捕撈，有部分漁民有捕撈證，但已改行不再下湖捕撈。同時，漁民并沒有濕地的權屬，如果僅按濕地面積補償的話，他們得不到一分錢補償。
農工黨中央提案建議，加快推進生態補償立法進程。濕地生態補償是國家生態補償制度的一個重要組成部分，自“十一五”以來，多年的政府工作報告要求制定生態補償法規條例，全國人大代表和政協委員也廣泛呼吁制定和實施國家生態補償制度。但是，截至目前，國家層面上并沒有出臺具體措施。
農工黨中央提案建議國家加快制定和出臺全國濕地保護條例，建立濕地資源開發審批許可、環境影響評價、生態用水保障、生態效益補償、生態系統監測等制度。堅持“誰保護誰受益，誰破壞誰賠償”的原則，濕地生態補償要抓“兩頭”。“一頭”是對濕地保護者給予多種形式的補償；“另一頭”就是要對占用和破壞濕地資源的行為從法律上給予嚴厲懲罰，高額賠償濕地功能的破壞，對濕地支付高額的占用和使用成本。
建立國家濕地保護專項資金，把濕地保護投入列入各級政府財政核算體系，充分調動社會公眾力量，拓寬濕地保護投入渠道。建議國家制定濕地保護發展規劃并將其納入國民經濟和社會發展規劃。縣級以上人民政府按照全國濕地保護發展規劃制定本行政區內的濕地保護發展規劃，并將濕地自然保護區的建設與管理經費納入本級財政預算。企業交納的濕地占用費應全部納入濕地保護專項資金。
堅持突出重點和統籌兼顧原則，明確濕地生態補償范圍和補償對象。當前，應根據濕地生態地位的重要程度和利益群體的代價大小，將那些生態地位突出且利益群體付出代價較大的國際重要濕地、國家重要濕地、濕地自然保護區、國家濕地公園等納入補償范圍。
此外，逐步提高濕地生態補償標準，實現濕地的可持續保護。合理的補償標準應當滿足濕地保護機構的保護性投入，使為保護濕地付出犧牲和做出貢獻的群眾得到合理補償。
鑒于各類補償對象的性質和利益實現方式不同，在確定總體補償標準的基礎上，應分類確定具體的補償標準。如按濕地的重要性，對國際重要濕地、國家重要濕地、濕地自然保護區、國家濕地公園和一般濕地區別對待；濕地保護成效大、成果顯著的區域，能發揮更大的生態效益，應作為生態補償的重點區域。
農工黨中央提案認為，濕地生態補償制度是綜合運用財政、稅收、市場手段，協調濕地生態系統利益關系的一種制度安排，是將生態環境外部效應內部化的一種手段。
加快濕地保護制度建設
民進中央提交了《關于采取措施，加強國家層面濕地保護工作的提案》。提案認為，我國濕地面積減少、功能退化、生物多樣性衰退趨勢明顯等問題的主要原因既有氣候變化等自然因素，也有人為因素，更重要的是，濕地保護的制度缺失，體制機制不完善。
民進中央建議加大濕地保護投入，落實建設資金，確保國務院批準的全國濕地保護工程”十二五“實施規劃目標實現。同時，建議擴大中央財政濕地保護補助資金規模，積極推進自然濕地的保護和退化濕地的恢復。實施濕地保護修復重大工程。
建議按照黨的十八大提出的實施生態保護重大修復工程的部署，圍繞濕地與生物多樣性保護、濕地與水資源安全、濕地與糧食安全、濕地應對氣候變化等，適時啟動新的濕地保護修復重大工程，擴大濕地面積，增強濕地生態系統穩定性。建議加快濕地保護制度建設。
一是劃定濕地保護的”紅線“，擴大濕地保護空間。優先將國際重要濕地、國家重要濕地、國家濕地公園、省級重要濕地納入國家和省級主體功能區的禁止開發區，建立嚴格的保護管理制度，鞏固、擴大濕地保護空間。二是積極推進濕地生態效益補償制度建設，并盡快啟動試點工作。三是把濕地總面積、濕地保護面積指標納入經濟社會評價體系，對地方政府進行政績考核，落實地方政府濕地保護的責任。
濕地發展已關系到人類發展的未來，要在生態文明視野下和可持續發展的高度重新審視濕地，恢復、保護濕地，珍惜我們共同的家園。
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